Коллектив авторов - Российское государство: вчера, сегодня, завтра
Таким образом, и вотум недоверия есть не более чем «гильотина» для депутатов. Учитывая, что партия, даже получившая большинство мест в Думе, все равно не сможет, как мы выяснили, сформировать правительство, зачем, спрашивается, вновь собирать деньги на выборы, мучиться с регистрацией и агитацией, опасаться включения административного ресурса, тем более от разгневанного президента? Не спокойнее ли сохранить те депутатские должности в комитетах и в руководстве Думы, что уже есть? Никто не заинтересован в такого рода потрясениях, поэтому у нас угроза вотума и является, с одной стороны, пропагандистской акцией для избирателей, а с другой – предметом закулисного торга с президентом.
Линия третья. Дума решает посредством принятия соответствующих законов повлиять на президентский курс, а самостоятельного правительственного курса у нас, как уже сказано, быть просто не может. В эпоху Ельцина крупная коммунистическая фракция вместе с союзниками инициировала, а нередко и проталкивала законы, заведомо нереалистичные, но досаждавшие президенту и заодно представлявшие коммунистов «защитниками народа». Однако о реальном влиянии на политику при этом говорить не приходится. И все потому, что у президента есть свои контррычаги, которых как раз нет у Думы.
Первый контррычаг – возможность влиять на Совет Федерации. Эта палата Федерального собрания в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеет право отклонить принятый Думой закон. Конечно, члены Совета Федерации не обязаны следовать указаниям из президентской администрации. Но, как показывает практика, следуют. И не потому, что нынче вообще все властные институты стараются выказать свою лояльность президенту, а президентская администрация сама имеет много рычагов для контроля за «сенаторами». Теперь контроль становится системным, так как в Совете Федерации будут заседать представители, зависимые от президентских назначенцев-губернаторов. Положение принципиально не изменится, даже если «сенаторов» станет выбирать население. И при менее популярном первом президенте члены Совета Федерации прислушивались к мнению Кремля. Прежде всего потому, что для регионов важнее мнение тех институтов, которые не «правила сочиняют», а осуществляют повседневные управленческие функции, выдают трансферты, контролируют федеральные органы на местах и т. д. А кто это, как не правительство, за которым стоит президент? Кроме того, Совет Федерации, будучи объективно палатой «регионов», оценивает тот или иной закон с позиций не столько «политических», сколько социально-экономических, поскольку большинство законов приходится реализовывать именно властям регионов.
Второй президентский контррычаг – его право отклонять законы (ч. 3 ст. 107). Конечно, Дума может преодолеть «вето» президента, повторно приняв тот же закон большинством не менее чем в две трети голосов от общего состава. Но, во-первых, такое большинство бывает весьма трудно набрать. А во-вторых, для этого требуется еще и одобрение отклоненного президентом закона таким же большинством Совета Федерации. Ясно, что ситуации солидарности двух палат в противостоянии президенту могут быть лишь единичными, экстраординарными.
Наконец, у президента есть рычаги, которые не описаны в Конституции РФ, но действуют посильнее иных конституционных и уж во всяком случае серьезно подкрепляют конституционные полномочия главы государства.
Во-первых, президенту целиком подчиняется такая структура, как Управление делами Президента РФ. И хотя даже из названия этого органа исполнительной власти в статусе агентства следует, что УД должно технически обеспечивать деятельность Президента РФ, в реальности оно обязано[24] осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности практически всех федеральных органов власти и социально-бытовое обслуживание «членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а также сотрудников аппаратов этих органов. Не надо обладать особыми аналитическими способностями, чтобы понять, как разделение властей эффективно нейтрализуется благодаря обычным человеческим слабостям.
Во-вторых, в руках президента находится такой рычаг, как подчиненная ему Федеральная служба охраны. А в соответствии с Положением о ней[25], ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Таким образом, все эти символы аппаратного влияния целиком зависят от Президента РФ.
В-третьих, в соответствии с законодательством о государственной службе президент является фактически главой всего российского чиновничества. Следовательно, от президентских структур во многом зависит присвоение классных чинов служащим, работающих в разных ветвях власти, зачисление в кадровый резерв и проч.
Итак, в условиях, когда на парламентских выборах «призом» для политической партии оказывается лишь возможность захватить побольше думских портфелей, но никак не портфелей правительственных, становление реальной, а не марионеточной многопартийности, возникновение ответственных парламентских партий, способных и к самоочищению, и к реальному управлению страной, невозможно. Соответственно, невозможна и политическая конкуренция, вместо которой мы имеем либо ее имитацию, либо конкуренцию личных амбиций. Характерно, что до отмены региональных выборов губернаторов на них между собой зачастую соперничали представители одной и той же партии «Единая Россия».
Соединение двух сверхзадач в институте президентства искажает и такое обычное для демократии понятие, как оппозиция. В нормальных условиях, при отсутствии персоналистского режима, оппозиция выполняет две основные роли. Первая заключается в том, что оппозиционная деятельность позволяет проводить более взвешенную политику, тем самым резко уменьшая амплитуду политического маятника, и, соответственно, обеспечивает предсказуемость и преемственность власти. Вторая роль заключается в том, что оппозиция в условиях реального парламентаризма является основным каналом, через который общество способно контролировать исполнительную власть и государственный аппарат в целом. В наших условиях «оппозиция» либо становится сервильной, лукаво провозглашая, что она критикует правительство, а не президента, хотя самостоятельного курса у правительства быть не может; либо радикально противопоставляет себя главе государства. Но ведь президент не только определяет и осуществляет политику в разных сферах жизни, но и гарантирует основы конституционного строя, конституционный порядок. Отсюда – возможность считать участников такой оппозиционной деятельности «врагами государства», «пятой колонной», «экстремистами» и т. п., что ныне и происходит.
Вне системы политической конкуренции государственный аппарат, т. е. служащие, подпадающие под действие законодательства о государственной службе, теряет одно из своих главных свойств, необходимых для устойчивости государства и обеспечения гарантий законности, – политическую нейтральность. Аппарат вынужден, ибо вся система отношений мотивирует его к этому, служить не обществу, не стране, а соответствующему патрону. Не случайно многие эксперты говорят, что у нас служба не государственная, а, как и прежде, государева. Любопытно, кстати, что большинство чиновников искренне не понимают разницу между этими понятиями. Бо́льшую часть общества и это не пугает: здесь как раз находит выражение традиционалистская логика – раз есть «главный начальник», то пусть ему и служат. Но при этом люди не учитывают, что такая служба, такая лояльность – мнимая, ибо аппарат, контролируемый «внутри властной вертикали», в реальности не только остается вообще без контроля, но и фактически контролирует самого президента. Последний получает информацию, препарированную аппаратом; объявляет о политических и социально-экономических приоритетах, определяемых аппаратом; вынужден полагаться на оценку эффективности решений, даваемую аппаратом. Наконец, в такой среде (в том числе в институтах государственного принуждения) аппарат попросту разлагается, поскольку коррупционные сети становятся вертикальными, захватывая все этажи государственного управления.
