Коллектив авторов - Российское государство: вчера, сегодня, завтра
В конкурентной политической среде, в условиях сбалансированной системы сдержек и противовесов далеко не любая законодательная инициатива главы государства «обречена на успех».
Тут действует все тот же политический маятник: при одной расстановке политических сил маятник качнется, скажем, в сторону большей централизации полномочий, при другой – в сторону децентрализации. Однако при нормальной системе демократии эти отклонения обычно не пугают ни общество, ни элиту, поскольку сама конструкция, гарантирующая от монополизации власти, остается в неприкосновенности.
«Имплицитные» полномочия. Автор долго перебирал варианты условного наименования полномочий, которые никак не регулируются ни в Конституции РФ, ни в законах, ни в указах и распоряжениях самого главы государства, но проявляются в повседневных его решениях и действиях. Можно было бы назвать эти полномочия «скрытыми», если бы термин не был уже занят, поскольку именно он более всего подходит к полномочиям, о которых я хочу сказать, ведь они действительно скрыты от общества, а часто скрыты и их ближайшие последствия. Пришлось остановиться на термине «имплицитность», т. е. неявность, подразумеваемость. Действительно, это самая закрытая, но едва ли не важнейшая часть президентской компетенции – именно по ней совокупный государственный аппарат и аналитическое сообщество могут судить о реальной направленности президентской деятельности, степени его аппаратной силы, пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т. п.
Вообще, юридическая природа «имплицитных» полномочий довольно туманна. Может быть, их вообще неверно называть полномочиями, поскольку ни они сами, ни порядок их реализации никак не описаны в правовых актах. Но такой подход будет неправильным, так как речь идет об осуществлении президентской власти, причем о презюмируемом осуществлении в рамках Конституции и законодательства. При этом управленческие решения и действия президента непосредственно или опосредованно порождают правовые последствия. Полагаю, мы имеем дело с разновидностью «скрытых» полномочий. Просто, в отличие от них, «имплицитные» реализуются не в режиме публичности, т. е. не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном – в поручениях – как письменных, так и устных, резолюциях на документах[19], которые, впрочем, можно отнести к разновидности поручений, и устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.
Утверждение, что такие полномочия осуществляются в рамках Конституции и законодательства, повторю, является теоретической презумпцией, т. е. на деле так может и не происходить. Но в демократическом правовом государстве существуют механизмы, способные нейтрализовать правовые ошибки любого властного института, в том числе проистекающие из неверного толкования, понимания пределов собственной компетенции. Если у нас этого не происходит, то это еще не повод считать сами «имплицитные» полномочия нелегальными.
Специфика «имплицитных» полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость – вещь довольно странная, но по нашей Конституции она существует. Однако глава государства может ведь просто «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом» и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.
Итак, правовые возможности президента, конечно же, не безграничны, но в то же время они шире, чем если судить о них только по нормам Конституции РФ. И это опять-таки не наша специфика. Повторю: невозможно «загнать» главу государства в прокрустово ложе зафиксированных конституционных норм. Точнее, границы этих норм невозможно очертить с той же степенью определенности, какая свойственна математике (границы фигур) или физике (границы тел). Но не обессмысливается ли при таком релятивистском выводе идея разделения властей, идея самостоятельности тех или иных публично-властных институтов, идея компетенции в целом?
Нет! В политической и шире – социальной – модели действует иной принцип определения границ полномочий, правовых возможностей, свободы управленческих действий. Его можно сформулировать следующим образом: границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда.
Именно по тому, как действует данный принцип, прежде всего в отношении главы государства, и действует ли он вообще, можно судить о степени реальности конституционной характеристики России как правового государства. Поэтому наша политическая проблема, еще раз повторю, не в наличии иных полномочий Президента РФ, формально находящихся за рамками конституционных полномочий, а фактически – вытекающих из них. Проблема в том, что о своем несогласии властные институты не заявляют, а если заявляют, то их несогласие, как и институтов гражданских, остается втуне.
У автора есть гипотеза о причинах такого явления.
Институциональную причину персонализма, монополизации реальной власти в руках одного института и объективно вытекающей из этого ограниченности представительства следует искать в том, что Президент РФ конституционно наделяется второй фундаментальной ролью – активного политического актора («игрока»), и при этом актора доминирующего.
Президент как политический актор
Институт российского президента так конституционно обустроен, что он объективно понуждается вести политическую борьбу на стороне одной из политических сил, не важно, оформленной или не оформленной как партия, т. е. из субъекта policyПрезидент РФ превращается в субъекта politics. Таким образом, «арбитр» становится одновременно «игроком».
Чтобы показать особенности нашего устройства, целесообразно в табличном виде сравнить «политические» полномочия президентов разных государств со смешанной моделью[20]. Замечу, что в таблицу попали также полномочия, о которых говорилось выше, прежде всего кадровые, и которые предопределяют перекос в системе сдержек и противовесов лишь в совокупности с другими, в зависимости от того, какими условиями оговорена реализация таких полномочий.
Взаимоотношения президента с парламентом и правительством по вопросам формирования и роспуска (отставки) последних
Что же следует из сопоставления данных, представленных в таблице, т. е. чем принципиально отличается российская версия модели смешанной, т. е. полупрезидентской, республики?
У нас нет конституционных рычагов, обеспечивающих зависимость формирования правительства (кабинета), а на самом деле – политического курса от результатов парламентских выборов. Если такой зависимости нет, то теряют смысл и сами эти выборы, и публичный смысл существования партий, у которых не создаются мотивы для развития. В итоге невозможна политическая конкуренция, представляющая собой движитель демократии.
Из таблицы видно, что полупрезидентские республики Европы озаботились либо вообще недопущением роли президента как активного политического актора, либо сведением этой роли к сбалансированному минимуму. В одних странах (например, Португалия, Македония) президенту прямо предписано формировать правительство на основе итогов парламентских выборов; в других предусмотрены более тонкие механизмы, как в Хорватии или Польше, где почти сразу должно быть проведено голосование о доверии кабинету; в третьих всего этого нет, как во Франции, где даже не требуется согласия нижней палаты для назначения премьера, зато рычаги для отставки правительства находятся в руках либо премьер-министра, либо нижней палаты. И это не говоря уже о других полномочиях премьера, например его праве активно участвовать в принятии законов, обязанности контрасигновать некоторые акты президента и т. д.
На это можно возразить следующее: поскольку нормально, что в разных странах существуют разновидности смешанной модели, недопустимо говорить о том, что Россия со своей модификацией стоит особняком. Просто наша Конституция построена с учетом нашей исторической и культурной специфики, и эта специфика выразилась в «утяжелении» политического веса президента.
Чтобы понять, идет ли речь о российской специфике демократии или все-таки об органическом пороке, нужно проанализировать не то, насколько собственные полномочия президента превращают его, по сути, в единственную политическую фигуру, а то, насколько другие властные институты могут правовым образом противостоять такому превращению, или, иными словами, почему они не выражают своего несогласия.
