Морис Дюверже - Политические партии
Эффект многопартийности почти таков же. Как правило, она ведет к разделению властей. Прежде всего она оставляет свободу действия по отношению к соответствующим конституционным положениям. При парламентском режиме правительство должно опираться на коалицию объединенных партий, но такой союз всегда непрочен, а в кулуарах постоянно завязываются интриги с целью разрушить существующую комбинацию и заменить ее новой. «Парламентские игры», почти отсутствующие в двухпартийной системе, здесь обретают свою настоящую силу и значение; палаты вновь получают свободу по отношению к правительству; они больше не хотят ограничиваться ролью регистрирующей инстанции да платоническими протестами оппозиции. Средства взаимного воздействия парламента и правительства, столь призрачные при дуалистическом режиме, вновь обретают здесь свою значимость. Можно говорить о равновесии полномочий и системе сдержек и противовесов, символизированных в симметрии вотума недоверия, который дает парламенту возможность отправить правительство в отставку, и права роспуска, которое позволяет правительству распустить парламент и назначить новые выборы. Некоторые из этих средств воздействия испытывают, кстати, непосредственное влияние партийной системы Многопартийный парламент использует по отношению к правительству преимущественно технику запроса, тогда как двухпартийные парламенты преимущественно технику вопроса: различие симптоматичное. При двухпартийном режиме вотум доверия выносится почти автоматически и теряет всякое реальное значение: он ставит перед собранием вопросы, по сути дела от его решения не зависящие. При многопартийном режиме вотум доверия рискует в любой момент поставить под угрозу существование правительства — отсюда и значение запроса, который заканчивается голосованием.
Многопартийность иногда ведет к тому, что на разделение властей, вытекающее из конституции или самой природы институтов, наслаивается еще одно, дополнительное. Классическое разделение властей покоится на различии функций государства, определяемых их правовой природой: парламент создает законы — акты всеобщего значения; правительство в виде конкретных мер применяет их. Наряду с этим можно представить и другое разделение полномочий, основанное на различии материальных атрибутов государства: финансовых, экономических, социальных, полицейских, правовых, воспитательных, военных, дипломатических, etc. Группируя различные министерства в однородные секторы, можно установить горизонтальную классификацию функций государства: например, выделить экономический сектор (индустрия, коммерция, сельское хозяйство, внешняя торговля, общественные финансы; социальный сектор (социальные меры помощи экономически не обеспеченным, незащищенным слоям, etc., то есть «уравнительный» сектор); сектор общественного порядка (полиция и юстиция); сектор идеологического воздействия (образование, воспитание, пропаганда, забота о развитии искусств и литературы, etc.); дипломатический сектор (международные дела и армия). При многопартийном парламентском режиме это горизонтальное разделение полномочий иногда накладывается на традиционное вертикальное. Каждая представленная в правительстве партия имеет тенденцию требовать себе тот конкретный сектор, который сближает ее со своей избирательной клиентеллой или позволяет развивать свою политическую стратегию.
Эта специализация непостоянна. Более того, в некоторых правительственных комбинациях используется практика нейтрализации, когда взаимосвязанные департаменты доверяют партиям-антагонистам, чтобы смягчить политику каждого министра политикой оппозиционного по отношению к нему коллеги; или дублируют министра взятым из другой партии товарищем министра, который за ним наблюдает и ограничивает его. Иногда эта специализация находится в довольно зачаточном состоянии: при Третьей республике партия радикалов обычно сохраняла за собой министерство внутренних дел и реже — национального просвещения. Но она могла продвинуться и дальше: в период трехпартийности во Франции каждая из входящих в альянс партий контролировала какой-то определенный сектор национальной жизни. Жесткая дисциплина и изолированность партий на выборах вели, впрочем, к явному преобладанию партийной солидарности над солидарностью правительственной. В этих условиях Совет министров напоминал Собрание уполномоченных, где посланцы от всех партий пытались прийти к соглашению; нередко Советам старейшин предшествовали сепаратные совещания министров каждой партии, где сообща определялась линия поведения. Горизонтальное разделение полномочий редко заходит столь далеко. Оно существенно зависит от внутренней структуры заключивших союз партий: если это партии децентрализованные, со слабой структурой и низкой дисциплиной, индивидуализм депутатов воспроизводится в индивидуализме министров и приходит в противоречие с делением по секторам. Объединение партий жестких или централизованных больше склонно к обратному: в той же Франции ослабление внутренней дисциплины в МРП и партии социалистов начиная с 1947 г. и участие в правительственном большинстве партии радикалов с ее весьма слабой структурой значительно смягчило горизонтальное разделение. Точно так же очень важна соответственная численность входящих в альянс партий: настоящая специализация секторов предполагает равенство между ними. Горизонтальное разделение полномочий представляет собой одну из форм правительственной коалиции в многопартийной системе, но не единственную; усугубление же классического вертикального их разделения, напротив, феномен всеобщий.
При президентском режиме очевидно может иметь место одно лишь вертикальное разделение полномочий, так как правительство совсем не отражает партийного состава палат. Никакая партия большинства не в силах перекинуть мост между парламентом и исполнительной властью, чтобы преодолеть разобщенность, проистекающую из самой природы этих институтов. Авторитета президента в его собственной партии недостаточно, чтобы вовлечь палаты в фарватер своей политики, если эта партия остается в меньшинстве. Тем не менее и в случае, когда президентский пост и парламентское большинство принадлежат разным партиям, разделение полномочий остается здесь менее значительным, чем при двухпартийном режиме. Ведь президент сталкивается не с единым парламентским большинством, противостоящим его политике, а с разнородным, состоящим из представителей нескольких партий, которое можно попытаться разрушить. Но это различие более ощутимо сказывается на авторитете правительства, чем на разделении властей.
Партии и власть правительстваЕсли в стране существует только одна партия, это безусловно усиливает власть правительства; палаты выглядят этаким парламентским ристалищем, где искусно управляемые возгласы одобрения заменяют дебаты; кроме того последние ограничиваются всего лишь технической критикой деталей, высказываемой депутатами в адрес того или иного министра и никогда не представляют угрозы общей политике правительства (система, довольно развитая в СССР). Видимость демократического парламента практически маскирует жесткую диктатуру. К тому же нужно еще учитывать структуру единственной партии и то место, которое она в действительности занимает в государстве. Партия нетоталитарного типа может допустить развитие ограниченной оппозиции и внести в диктатуру некоторый смягчающий элемент. Партия, не интегрированная в государство полностью, может и сама представлять известную оппозиционную силу: единственные партии фашистского типа иногда восставали против консерватизма режима и вынуждены были испытать суровые чистки и capitis diminutio (усекновение головы; казнь). Но есть и такие, что не входят в правительство и практически бесправны; пример — португальский Национальный союз, активность которого очень низка. Если оставить в стороне эти детали, однопартийность, несомненно, представляет собой средство сохранения внешних форм демократического режима с уравновешивающими друг друга властями и ограниченным правительством, тогда как на самом деле он заменен авторитарным режимом с всесильным правительством. Она выступает современным историческим воплощением так называемой техники «рака-отшельника»: лишая политический режим всякого содержания, она оставляет от него всего лишь внешнюю видимость, подобную пустой скорлупе, встраивая в эту скорлупу совсем другую систему; именно таким способом в XVIII и XIX веке прежние абсолютные монархии с помощью постепенного отделения кабинета министров от короля преобразовывались в парламентские демократии.
Чтобы не претерпеть столь радикальной трансформации, дуализм тоже усиливал власть правительства, не разрушая при этом демократических рамок. Как мы видели, он ведет к замещению формального разделения полномочий их концентрацией — но эта концентрация совершается в пользу правительства и в ущерб парламенту. Партия становится средством обеспечить доминирование первого над вторым: ведь правительство — в руках вождей партии, которым подчинены депутаты, образующие большинство в парламенте. Таким образом внутренняя иерархия партии как бы проецируется на структуру публичной власти. Опорой и связующим звеном единства министров в правительстве становится партийная солидарность; в отношениях между кабинетом и палатами власть верховного руководства партии над ее депутатами устанавливает подчинение парламента правительству. Либеральный автор Р. Мюир действительно имел основания говорить о «диктатуре кабинета». Впрочем, внутренняя иерархия партии — не единственное средство развития престижа и власти правительства; дуализм точно так же ведет к радикальным переменам в том виде взаимодействия властей, которое характерно для парламентского режима. Средства воздействия парламента на правительство утрачивают свою значимость или присущий им смысл. Выражение недоверия или вотум недоверия, теоретически якобы позволяющие палатам ниспровергнуть правительство, неспособны больше привести к этому результату, разве что ценой случайных голосов, если разрыв между большинством и меньшинством невелик; но такое происходит лишь в виде редкого исключения. Если отвлечься от подобных предположений, только слабость или расхлябанность дисциплины в правительственной партии позволяют парламенту воспользоваться своими прерогативами и низвергнуть кабинет. Разумеется, отправление власти всегда вносит разногласия в партию, которая несет это бремя; оно оживляет борьбу внутренних фракций и противоречия между умеренными и непримиримыми, но эти междоусобицы почти никогда не доходят до раскола. Максимум возможного — это нескольких воздержавшихся (и еще реже — голосующих против) во время вотума доверия депутатов мажоритарной партии, цель которых — продемонстрировать свое несогласие с ведущей фракцией, причем в той мере, в какой разрыв между большинством и меньшинством достаточен, чтобы сделать подобную демонстрацию отрицательного отношения безвредной. Правительство нередко использует вотум доверия в качестве инструмента для наведения порядка в собственной партии: загоняя в угол оппозицию с помощью угрозы исключения из партии, оно вынуждает ее подчиниться.
