Коллектив авторов - Российское государство: вчера, сегодня, завтра
Президент как гарант
Президент России, как того требует логика смешанной модели, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции; во-вторых, для принятия оперативных мер по защите конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, что особенно важно, для независимого политического арбитража. Именно в последнем состоит большое преимущество модели смешанного типа. В конце концов, никто не гарантирован от парламентско-правительственных кризисов[12]. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями такие кризисы и тупики не представляют собой особой опасности, во всяком случае пока. А вот в государствах, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому охранительная и миротворческая, стабилизационная роль президента тут неоценима.
Вопрос в другом: как такая роль трактуется и не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Такое опасение некоторым образом подтверждает и сама Конституция РФ, которая в ст. 10 провозглашает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А поскольку Президент РФ не является составной частью ни одной из этих ветвей власти[13], постольку он официально не входит в систему разделения властей и как бы стоит над всеми ветвями власти. В то же время, несмотря на то что Президент России не входит в классическую «триаду ветвей власти», он назван первым среди институтов, которые осуществляют, согласно ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в стране.
Не есть ли это признание некой надинституциональности российского президента как главы государства, теоретическое основание его права на контроль за деятельностью всех других институтов? Нет. Несмотря на не вполне удачно встроенную в текст Конституции теоретическую конструкцию, ст. 11 еще не предопределяет президентского единовластия.
Во-первых, потому, что само провозглашение принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти свидетельствует о том, что никто, в том числе и Президент РФ, не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти.
Во-вторых, надинституциональности президента не может быть в силу того, что Конституция вручает ему его собственные властные прерогативы – функции и полномочия, перечисляемые прежде всего в главе 4.
Наконец, в-третьих, фактическое нахождение президента в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов власти обжаловать в суде акты главы государства.
И тем не менее институт президента в смешанной модели действительно особый. Имея свою компетенцию, как и любой другой властный институт, президент – это все-таки глава государства. Глубинный смысл феномена главы государства, думается, слабо изучен в современной теоретической юриспруденции. Как правило, авторы останавливаются просто на его констатации, видимо, полагая, что само данное понятие все объясняет. Не все. Но, поскольку анализ данной проблемы не составляет предмета настоящей работы, ограничусь лишь утверждением, что статус главы государства как раз предполагает выполнение фундаментальной роли хранителя государственности и стабилизатора политической системы. Все дело, однако, в том, какими президент для этого наделяется полномочиями.
Рискну в исследовательских целях разбить эту фундаментальную роль на два, так сказать, ролевых модуса. Модус хранителя государственности прямо отражается в ст. 80 Конституции, согласно которой глава государства:
• является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2);
• принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2);
• представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч. 4).
Этим функциям корреспондируют конституционные полномочия, в соответствии с которыми Президент РФ:
• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85);
• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115);
• является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87);
• в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (ч. 2 ст. 87);
• назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83);
• при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (ст. 88);
• формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83);
• осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86);
• ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86);
• подписывает ратификационные грамоты (п. «в» ст. 86);
• принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86);
• назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83);
• вносит представление в Совет Федерации о назначении судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации (п. «е» ст. 83);
• назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83);
• вносит представление в Совет Федерации о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ (п. «е» ст. 83);
• наряду с другими субъектами вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134);
• решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89);
• награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания (п. «б» ст. 89);
• осуществляет помилование (п. «в» ст. 89).
Разумеется, все перечисленное отнюдь не способно превратить институт Президента РФ, как бы ни хотел того человек, занимающий эту должность, в институт единовластного правителя. Больше того, некоторые из названных полномочий оба российских президента либо до сих пор не использовали, либо использовали крайне редко. Понятно, что военное положение не вводилось, поскольку не было агрессии или угрозы агрессии. А вот почему президенты, как первый, так и второй, не склонны использовать (известны лишь единичные случаи) право приостановления актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом – остается непонятным.
Модус стабилизатора политической системы, в том числе политического арбитра, отражается главным образом в функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). В свою очередь, эта функция выражается в полномочиях, согласно которым Президент РФ:
• может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации до разрешения вопроса судом (ч. 1 ст. 85);
• может созвать заседание Государственной думы ранее чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99);
