Сергей Боголюбов - Экологическое право
Это — важный фактор действия правовой системы, влияющий на все звенья ее функционирования: отношение общества к праву подрывает те возможности, которыми оно располагает. Не время и не место вскрывать сейчас корни отношения населения и должностных лиц к закону, к праву, важнее сосредоточить усилия на постановке и решении грядущих задач, общих для стран-членов СНГ. Они вытекают из краткого обзора звеньев и стадий функционирования эколого-правовых систем. Это — тщательный и критический анализ аналогичных стадий национальных правовых систем, с упором не столько на дальнейшее совершенствование законодательства, сколько на организацию его надлежащего применения, исполнения, включения достойного сегодняшней жизни правоохранительного механизма.
Это — сосредоточение усилий на демократизации экологических отношений, использовании рыночных средств воздействия на загрязнителя при сохранении административных форм принуждения (в развитых странах он не только не свертывается, но наращивается и не противоречит заботе цивилизованного общества о своей благоприятной среде обитания).
Это — усиление внимания не к последующим, а к начальной фазе реализации проектов, могущих оказать воздействие на окружающую среду. Внедряемая в странах СНГ оценка воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения и принятия проекта призвана стать поворотным пунктом в организации охраны окружающей среды, но не на выходе, в период загрязнений, а на входе — в период создания ситуации с возможностью загрязнений.
Наконец, это признание обществом обязательности и необходимости правовых требований в области охраны окружающей среды, обеспечение цивилизованного правового поля: всеобщность и равенство правовых требований («равная мера к равным отношениям», как говорили древние), авторитетность и независимость судебно-правового механизма, верховенство закона и подчинение ему не только граждан, но и государственных органов, должностных лиц.
§ 2. Правовая охрана природы в США
(особо охраняемые территории; хозяйственный механизм и государство; роль общественности; значение судебной практики)
Насущная необходимость решения экологических проблем ставит перед государствами, всем человечеством такие задачи, которые затрагивают экономические и социальные ценности, государственные и правовые институты. В крупнейшей стране, с ее концепциями предпринимательства, извлечения прибыли, рыночного механизма, предпринимаются правовые меры против деградации окружающей среды; наиболее загрязняющие предприятия выводятся в развивающиеся страны (чем достигается многосторонняя выгода — очищается собственная территория, производство приближается к сырью, экономятся собственные энергия и сырье, обеспечивается дешевизна рабочей силы).
В посланиях Конгрессу Президент призывает страну заплатить свой долг прошлому, вернув чистоту воздуха, воды, окружающей среды: недостаточно сохранять то, что имеется, надо восстанавливать то, что потеряно. В 1969 г. был принят федеральный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Затем было образовано Агентство по охране окружающей среды (разработка и контроль мероприятий, анализ тенденций, подготовка стандартов), создан Президентский совет по качеству окружающей среды (составление ежегодного отчета-доклада Президенту, подготовка рекомендаций).
Особо охраняемые территории
Активно развивается система охраняемых территорий. Более ста лет назад был создан первый в мире Йеллоустонский национальный парк, а в настоящее время национальных парков более сорока, они находятся в ведении департамента внутренних дел (его функции отличаются от МВД других стран и не включают руководство полицией, местами лишения свободы). Особенно активно процесс выделения особо охраняемых территорий идет там, где частная собственность на землю не препятствует изъятию территорий, например, на Аляске — здесь более десятка заповедных территорий, а их площадь в США достигает 3% общей территории страны.
Национальный парк «Скалистые горы», например, образован в 1915 г. Его штат составляет 100 служащих, на летний период приглашаются еще 200 человек. Все постоянные сотрудники закончили колледж естественных наук с четырехлетним сроком обучения, а при поступлении на службу проходят 480-часовой цикл обучения основам управления, права, психологии. Ежегодно осуществляется повышение квалификации по 40-часовой программе. В поддержании порядка участвуют сотни общественников, однако, правом на самостоятельное патрулирование и задержание они не обладают.
Общественники участвуют в оформлении и выдаче разрешений на посещение парка, проведении бесед, других профилактических мероприятий. Общественное объединение любителей природы штата Юта запросило национальный парк о списке посетителей и получило отказ, после чего обратилось в суд, который иск удовлетворил (списки понадобились для рассылки посетителям своих изданий об охране природы).
За въезд в парк на автомашине взимается плата в размере 5 долл. с автомашины, за место в отеле — 6 долл. с человека. Годовой доход с этого составляет около 2 млн. долл., однако содержание всего аппарата и проведение природоохранных мероприятий превышает 5 млн. долл. и парки существуют на государственную субсидию. В данном парке положение осложняется наличием 80 частных участков земли (и это при наличии сотни выкупленных государством по ценам, названным владельцами). Администрация парка заключает с их собственниками соглашения — о соблюдении Правил парка, о невыпасе скота, о не строительстве мотелей и т. д. Участок земли может быть куплен с сохранением права его бывших хозяев проживать на нем до своей смерти. Есть на землях парка принадлежавшая частному лицу построенная одной фирмой плотина, эксплуатируемая штатом: последствия ее прорыва, повлекшие три человеческие жертвы, рассматриваются в суде из-за сложности распределения сумм причиненного ущерба.
Правила поведения в парке разрабатываются, публикуются и утверждаются администрацией парка. Наиболее частыми нарушениями являются засорение парка, курение в не отведенных местах, прогулка с собакой без привязи, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Воздействие — предупреждение, штраф, исправительные работы.
Нашумело дело, когда два охотника застрелили в парке горного козла, а оформили мясо как добытое вне парка: однако на территории парка были обнаружены следы их автомашины-вездехода, были найдены зарытые в парке внутренности козла. Экспертиза подтвердила их адекватность находящемуся в доме одного из охотников мясу, и его владелец признался в преступлении. Он был приговорен судьей к штрафу в 500 долл., лишению права охоты, конфискации автомашины и оружия, двум годам исправительных работ в парке (по выходным дням) с испытательным сроком 2 года.
Другой распространенной формой охраняемых территорий являются национальные леса (находятся в ведении департамента сельского хозяйства), число которых достигло 150. Администрацией Колорадского национального леса ведется учет посещений (один «дикий» турист приравнивается к трем «организованным»). Здесь пасется 14 тыс. коров, и с их владельцев взимается плата; 622 тыс. посещений связано с рыбной ловлей, 137 тыс. — с охотой, 235 тыс. — просто с любованием природой. Ряд работников леса обеспечиваются государственным автотранспортом. На нем выбито извлечение из Устава лесной охраны: «За использование государственной машины в личных целях служащий отстраняется от работы не менее чем на один месяц или увольняется от должности без всякой компенсации».
Хозяйственный механизм и государство
Внедряется система «заявлений о воздействии на окружающую среду» с оповещением в печати населения, предусматриваются санкции за уклонение от извещения. Органы федерации и штатов ведут борьбу за надлежащее поддержание и сохранение соответствующей технической документации на предприятиях, но эта борьба порой безуспешна, особенно с небольшими предприятиями (где 100-200 человек работающих), которые уклоняются и от «заявлений», и от контроля, и от строительства очистных сооружений. Государственно-правовой механизм буксует, общественность бьет тревогу, активизирует свою экологическую политику.
Сохранение окружающей среды необходимо всем — массам, имущим слоям, самому существованию общества, заботящегося о своем сохранении и процветании. Приостановленная в ряде мест нефте- и газодобыча, строительство очистных сооружений и пылеулавливающих устройств, консервация территорий предполагают обеспечение условий жизни современного общества, надеющегося выжить в соперничестве с другими системами. Ряд природных компонентов вообще трудно разделимы: атмосферный воздух, значительная часть вод переносятся на большие расстояния и поэтому нередко подлежат охране в целом, а не участками, как некоторые другие природные слагаемые (земли, леса). Но и в этих случаях участки городских земель с меньшим шумом и меньшей загазованностью стоят дороже и по карману лицам с большим достатком.
