Сергей Боголюбов - Экологическое право
Планирование, финансирование и лицензирование
Планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Правительством РФ утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В соответствии с ним осуществляются следующие программы в области окружающей среды:
План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 гг. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 935);
ФЦП государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3972);
ФЦП «Мировой океан» (СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 513);
Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3440);
ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг.» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 4184);
ФЦП «Создание единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4340);
ФЦП «Развитие курортов федерального значения» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);
постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна» (СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 584);
ФЦП «Отходы» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);
ФЦП «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012);
постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил РФ» (РГ. 1996. 27 нояб.).
Вследствие экономического кризиса и секвестирования федерального бюджета большинство этих федеральных программ недостаточно финансируются и оказываются невыполненными. В принципе финансирование экологических программ и мероприятий производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан.
Финансирование экологических программ и мероприятий в указанных бюджетах должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами.
Одним из элементов охраны окружающей среды является лицензирование — система регулирования природопользования посредством экологических регламентации и ограничений. Лицензия — это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды.
Лицензирование осуществляется, в форме выдачи лицензий на комплексное природопользование либо на использование отдельных видов природных ресурсов. В лицензиях указываются перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расходования и изъятия; нормативы платы; экологические требования и ограничения; сроки их действия; ответственность за их нарушение[55].
Правительством РФ 26 февраля 1996 г. утверждено Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды[56]. Кроме того, регулируется порядок выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, выдачи лицензий на комплексное природопользование, организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ.
Лимиты на природопользование и его платность
Природопользование осуществляется в двух направлениях — изъятия природных веществ из природы и внесения антропогенных веществ в природу. Поэтому лимитирование проводится двумя способами: предприятиям-природопользователям устанавливаются на определенный срок объемы: а) предельного использования (изъятия) природных ресурсов и б) выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения бытовых и производственных отходов.
Лимиты устанавливаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды. При этом учитываются экологическая обстановка в регионе, необходимость сокращения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, воды, почву, сроки достижения показателей государственных и региональных экологических программ.
С лимитами связана платность использования природных ресурсов. Она соответственно включает:
а) плату за природные ресурсы (землю, недра, воды, лес, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы), т. е. за право пользования ими в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
б) плату за загрязнение окружающей среды, т. е. за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов — в пределах установленных лимитов; сверх установленных лимитов.
Плата на воспроизводство и охрану природных ресурсов является формой возмещения затрат специализированных организаций на осуществление этой деятельности. Внесение платежей не должно рассматриваться в качестве откупного за антиэкологическую деятельность: природопользователь не освобождается при этом от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Экологические фонды и страхование
Для решения природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. В ней объединяются Федеральный экологический фонд, фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Они действуют на основании постановления Правительства РФ «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (см. также § 4 темы IV).
Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, за размещение отходов; сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.
Средства фондов распределяются в следующем порядке:
60% — на природоохранные мероприятия городского и районного значения;
30% — на мероприятия субъектов Федерации;
10% — на мероприятия федерального значения.
Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. Предметом дискуссии продолжают служить проблемы расходования этих средств: немало представлений и протестов прокуроров по поводу незаконного использования экологических фондов на оборудование кабинетов, зарубежные поездки, на премирование штатных сотрудников; многие иски прокуроров удовлетворены судами, и фондами возмещается причиненный ущерб. Задача заключается в усилении общественного и государственного контроля за расходованием средств экологических фондов исключительно на природоохранные нужды[57].
Общественными объединениями и профессиональными союзами создаются общественные фонды охраны окружающей среды: порядок их образования и расходования определяется общественными объединениями, учредившими фонды[58].
Набирает силу такой элемент экономического механизма охраны среды, как экологическое страхование. Оно может быть добровольным или обязательным, на случаи экологического, стихийного бедствия, от аварий, катастроф. Страховое возмещение включает компенсацию ущерба, расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в пригодное состояние, расходы по спасению жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред.
Типовым договором экологического страхования предусматриваются объекты и условия страхования, уплата платежей и сроки действия, страховые возмещения и защита, обязанности страховщика[59].
Экономическое стимулирование
Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды 1991 г., в России осуществляется стимулирование охраны окружающей среды путем:
установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект;
