Светлана Паречина - Институт президентства - история и современность
По подсчетам американского политолога Д.С.Пальмера, во многих странах Латинской Америки с 1810 по 1980 год было совершено по 20-25 переворотов, в 20 странах - более 300, а всего - более 600. В одной только Боливии с момента создания этого государства до 1986 года произошел 191 военный переворот [228, р. 258]. Этот факт "достаточно показывает, какую фундаментальную ошибку заключает в себе желание применить к большинству этих народов президентскую систему, т.е. представительную Конституцию Соединенных Штатов, которая не подходит ни к их расе, ни к их темпераменту. Этим неолатинянам, склонным к громким словам и формулам и кровь которых - продукт стольких скрещиваний - кипит под солнцем тропиков, необходим предохранительный клапан парламентаризма" [215, с. 258]. Данная система правления была чужда политическим традициям латиноамериканцев, а низкий уровень их политической культуры не смог стать ограничителем намерений амбициозных руководителей.
Различные современные исследования объясняют частоту, с которой совершались в Латинской Америке перевороты, тем фактом, что только немногие из латиноамериканских режимов обрели законность после их разрыва с Испанией и Португалией более 150 лет назад. Не обладая экономической или символической эффективностью, они не сумели достичь законности и поэтому не способны выдерживать кризисы [109, с. 210-211]. Не встречая практически никаких "противовесов" со стороны слабых парламентов и опираясь на армию, президенты латиноамериканских стран не только единолично руководили государством и исполнительной властью, но и занимали все решающие позиции в государственных структурах. Поэтому страны Латинской Америки стали называться суперпрези-дентскими республиками.
2.2. Возникновение первых президентских республик в Европе
Первыми президентскими республиками в Европе стали в 1848 году Швейцария и Франция. Несмотря на одновременность введения, статус и полномочия президентов в силу особенностей исторического развития данных государств были различны. Высшим органом исполнительной власти в Швейцарии выступал Федеральный Совет, состоявший из 7 министров (советников), избиравшихся на совместном заседании обеих палат Федерального собрания на три года. Этот Совет представлял собой нечто вроде коллегии администраторов, один из которых на том же заседании избирался Президентом Швейцарской Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное число раз, но с обязательным годичным перерывом. Его компетенция была не выше чем членов Совета, а ответственность перед народными представителями такая же.
В Швейцарии не было носителя исполнительной власти, стоящего отдельно от министров, что позволило говорить о существовании там коллективного президента. Такое соединение в одних руках функций Президента республики и министерского кабинета не проявлялось резко именно в силу того обстоятельства, что Швейцария не знала парламентаризма в его англо-французском выражении, не знала вотумов недоверия со стороны парламента, не знала досрочного роспуска парламента. Естественно, что здесь не ощущалось необходимости присутствия в государстве центра, не зависимого от случайностей и неустойчивостей парламентского большинства.
Конституция 1848 года впервые организовала во Франции республику во главе с Президентом. "Поскольку высказывались требования об учреждении единой законодательной палаты для придания большей силы, по тем же причинам была учреждена должность Президента - единоличного главы исполнительной власти" [149, с. 196]. Учредительное собрание не нашло ничего лучшего, как скопировать Президента II Французской республики почти полностью с Президента США. Он наделялся огромной властью: правом законодательной инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, промульгировать законы, назначать министров, чиновников, офицеров [85, с. 94-95].
Для придания ему авторитетности было решено избирать Президента (в отличие от США) всенародным голосованием. "Самые разнообразные партии стремились к тому, чтобы создать сильное правительство, потому что все надеялись сделать из него орудие своего честолюбия. Умеренные республиканцы простирали свой культ силы до любви к диктатуре. Социалисты рассчитывали на могущество государства для проведения преобразований, которые они считали нужными. Роялисты, конечно, приветствовали то, что всего больше было похоже на королевскую власть" [160, с. 100]. Такое совмещение в одном лице всенародного избрания и огромной компетенции "в стране, подобно Франции, политически и административно-централизованной, пропитанной монархизмом и даже цезаризмом" [47, с. 555], грозило страшной опасностью и сулило неминуемую диктатуру.
Вопрос о Президенте ввиду его важности вызвал большие прения в Собрании. Избрание Президента всей страной обрело как сильных противников, так и красноречивых защитников. Например, Феликс Пиа с иронией отозвался о подаче миллионов голосов за одного человека, "как о таинстве Божием, но в другом роде, чем миропомазание в Реймсе или кровь Людовика Святого" [149, с. 196]. Депутат считал, что Президент возвысится над парламентом, ибо он будет представлять весь народ, а каждый из депутатов только одну девятисотую часть народа.
Жюль Греви высказался за избрание Президента Собранием, которое должно обладать правом постоянного отзыва главы исполнительной власти [215, с. 262]. По его мнению, честолюбивый человек, достигший поста Президента, захочет сохранить его за собой навсегда. И Греви, и Пиа имели в виду Луи-Наполеона, который только что попал в Учредительное собрание, будучи выбранным в депутаты сразу несколькими департаментами, и мог легко при всенародном голосовании стать Президентом. Существенной была поправка, внесенная депутатом Турэ и лишавшая права быть избранными всех членов царствовавших во Франции фамилий [160, с. 102]. Она могла бы спасти положение, но была отклонена.
Решающим же при голосовании оказались не политические аргументы, а длинная патетическая речь поэта А.Ламартина, в которой он высказался за прямые выборы Президента. В случае избрания Президента Палатой он сделался бы, по выражению Ламартина, "лишней пружиной в Конституции: он обратился бы в стрелку, предназначенную показывать час вашей воли и капризов на циферблате вашей Конституции" [39, с. 549]. Что же касается возможных в подобных условиях злоупотреблений властью, то, "чтобы дойти до 18 брюмера, в наше время нужны две вещи: длинная эпоха террора - сзади и Маренго и Аустерлиц - впереди" [39, с. 549]. По мнению поэта, и то, и другое было одинаково невозможным.
Создав сильный институт президентства, члены Собрания начали понемногу ограничивать полномочия его главы. Президенту было отказано в праве вето; акт объявления войны, равно как и заключение договоров, подлежали утверждению Собранием. Президент не мог лично командовать вооруженными силами, а большинство его актов нуждались в контрассигнации [85, с. 94-96].
Однако все это не могло уравновесить ту огромную власть, которая была предоставлена Президенту. "Собрание, создав путем всенародного голосования великана, старалось сдержать его тонкими нитями. Как говорилось в то время, это был Гулливер, которого сдерживали на земле 750 лилипутов" [149, с. 198]. Ведь "по сравнению с Национальным собранием Президент являлся носителем своего рода божественного права: он - правитель народной милостью" [111, с. 134].
В результате плебисцита 10 декабря 1848 года Президентом Франции был избран Луи-Наполеон. Из 7 500 000 избирателей за него проголосовало 5 434 226 [192, с. 262]. Такая убедительная победа объяснялась тем, что выборы "представляли реакцию крестьян, которым пришлось нести издержки февральской революции, против других классов нации - реакцию деревни против города; они встретили большое сочувствие в армии, которой республиканцы из "National" не доставили ни славы, ни прибавки к жалованию; среди крупной промышленной буржуазии, приветствовавшей Бонапарта как переходную ступень к монархии; среди пролетариев и мелких буржуа, приветствовавших его как кару за Кавеньяка" [111, с. 136].
В итоге Президентом республики стал принц, а в Собрание попало большинство монархистов. Создалось монархическое правительство для управления республикой. Впоследствии А.Токвиль сожалел о том, что выступал за всенародное избрание Президента, которое в то время неминуемо должно было привести к монархии. "Мы сохранили дух монархии, утратив в ней вкус. При таких условиях чем мог сделаться Президент, избранный народом, как не претендентом на корону?" [184, с. 26].
Действительно, сразу же обнаружилась ориентация на установление режима демократического цезаризма. В своем первом послании к Собранию Президент потребовал права выбирать и увольнять своих министров и лично руководить правлением при посредстве людей, безусловно, преданных его политике [160, с. 107]. Луи-Наполеон установил единое и твердое руководство страной. С этого момента министерства не имели даже номинального главы, а решения парламента полностью игнорировались Президентом. Члены правительства назначались не из состава Собрания, а из числа друзей Елисейского дворца.
