Коллектив авторов - Источниковедение
Законодатель устанавливал особую ответственность государственных служащих за незнание законов. Именным указом от 22 января 1724 г. «О важности государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа» предусматривались достаточно суровые меры наказания за незнание законов[259]. Но этим же указом устанавливался и весьма разумный порядок ознакомления с законодательством государственных служащих, который рассматривается далее в связи с вопросом о публикации законодательных актов.
* * *В рамках заявленного нами подхода утверждение принципа «Незнание закона не освобождает от ответственности» заслуживает особого внимания. Как уже отмечалось, российское законодательство Нового времени, в отличие от западноевропейского и североамериканского, не знало фиксации прав личности, но введением указанной нормы законодатель фактически признавал существование личности – если не через утверждение ее прав, то по крайней мере через признание ее ответственности, и в этом проявлялись новые взаимоотношения личности и государства, характерные для Нового времени.
2.3.6. Складывание системы публикации законодательных актов
Связь возникновения и развития публикации законодательных актов с системообразующим фактором – изменением соотношения закона и обычая как источников права – вполне очевидна. Справедливо замечание на этот счет М. Ф. Владимирского-Буданова: «Меры публикации усиливаются по степени удаленности от народного сознания о праве…»[260]. Действительно, пока основным источником права был обычай, вряд ли требовались специальные меры для ознакомления подданных с указами.
Публикация законодательного акта как необходимый элемент законодательной процедуры
Порядок публикации вновь принимаемых законодательных актов был установлен именным, объявленным из Сената указом от 16 марта 1714 г. «О обнародовании всех именных указов и сенатских приговоров по государственным генеральным делам». Этим указом не только предусматривалась рассылка указов «в губернии к губернаторам и в приказы к судьям», но и говорилось, что «для всенародного объявления велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы». В Уставе воинском Петра I назывались и другие формы публикации законодательных актов. В 35‑м артикуле говорится: «Все указы, которые или в лагерях или в крепостях при трубах, барабанах или при пароле объявятся, имеет каждый необходимо исполнять». Сам же Устав воинский предусматривалось напечатать в количестве тысячи экземпляров, из которых 300 или более на «словенском и немецком языках для иноземцев».
Кстати, в уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии от 15 октября 1719 г. «О решении дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в государственную Юстиц-коллегию» подчеркивается, что Московский надворный суд в пополнение Уложения должен руководствоваться указами, которые «всенародно напечатаны и повсюду объявлены [выделено мной. – М. Р.]».
Принципиально важным указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских…» также закреплялась публикация законодательных актов в качестве необходимого элемента законотворческой процедуры.
Говорилось и о повторной публикации законодательного акта в случае внесения в него исправлений. Например, 22 февраля 1723 г. Петр I издал именной, данный Сенату указ «О перепечатании Табели о рангах по случаю определения вновь классов для генерал-фискала, обер-фискала государственнаго, обер-фискалов и фискалов». В этом указе, кроме требования перепечатать Табель о рангах в связи с некоторыми изменениями в ней, устанавливалась и общая норма: «Таковым же образом все указы надлежит в народ публиковать, ежели которые для какой нужды исправлены будут».
Законодательный акт публиковали и тогда, когда в него вносились дополнения. Например, 2 июня 1758 г. был издан сенатский указ «О публиковании во всенародное известие указов, выдаваемых в пополнение инструкции о размежевании земель». Следует подчеркнуть, что речь шла не просто о публикации указов, изданных в дополнение к инструкции, – они должны были быть приобщены к ней.
К началу 1720‑х годов практика публикации актов верховной власти утвердилась настолько, что правительство даже приняло определенные контрмеры, о чем свидетельствует сенатский указ от 5 июля 1721 г. «О присылке в Сенат для апробации из коллегий и канцелярий с состоявшихся указов копий; о непечатании и непубликовании коллегиям и канцеляриям своих приговоров и именных указов без доклада Сенату». Констатировав, что коллегии и канцелярии свои приговоры без апробации Сената «для исполнения и в народ публикования в печать предают», Сенат приговорил: «…ежели когда в коллегиях и канцеляриях какой Его Царского Величества именной указ записан будет, такие для каких ни есть причин по благоизобретению, или партикулярно приговором определится о таких делах, которые во установлении вновь какого дела, или действительную силу имеют в пополонку к регламентам и Уложенью и уставам или к коллежским и прочим инструкциям и указам, утвержденным в Сенате, и вновь о сборах, и по таким состоявшимся в тех коллегиях и канцеляриях указам никаких во всенародное публикование указов не печатать и в губернии и провинции не посылать, а взносить оные для апробации в Сенат, где подпискою всего Сената утверждено и в книгу записано подлинно, и потом печатать и публиковать и исполнять по силе тех указов определено будет, а без того таковых отнюдь в действо не производить…». Таким образом, устанавливается роль Сената как регистратора и публикатора законодательных актов.
Порядок публикации законодательных актов
Как уже отмечалось, указ от 16 марта 1714 г. «Об обнародовании всех именных указов…» предусматривал печатание законодательных актов типографским способом, а Устав воинский признавал и другую форму публикации – публичное чтение. Такой же порядок публикации был предусмотрен в «Инструкции, или Наказе, воеводам», утвержденной в январе 1719 г.: «И понеже простые люди в публикованных указах и уставах, паче же в смертных делах, не весьма все известны, для того воеводе велеть такие уставы и указы по знатным праздникам прихожанам в церквах трижды в году прочитать против указного регламента…».
Упоминавшимся ранее указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских…» не только закреплялась публикация законодательных актов в качестве необходимого элемента законодательной процедуры, но и описывался еще один ее вариант: «…по данному образцу в Сенате доски с подножием, на которую оной печатной указ наклеить и всегда во всех местах, начав от Сенату даже до последних судных мест, иметь на столе яко зеркало пред очми судящих. А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступку сто рублев штрафу в гошпиталь».
Но во всех этих случаях печатание законодательных актов могло быть способом публикации или начальным ее этапом. О необходимости печатать законодательные акты говорилось в именном, объявленном из Сената, указе от 10 февраля 1720 г. «О посылке по губерниям, о сборах печатных, а не письменных указов и о наказании за излишние поборы». Этим указом устанавливался следующий порядок публикации законодательных актов о сборах денег: «…в губернии и в провинции письменных указов не посылать, как прежде сего бывало, а посылать печатные, которые как в городах, так и в уездах в народ публиковать, и по селам разсылать, и отдавать попам; а им в церквах оные указы по вся праздники и воскресные дни для ведома прихожанам читать, чтоб всяк <…> подлинно был сведом». Причем за нарушение этого требования законодателя предусматривалась весьма суровая кара, такая же, как за взимание излишних поборов, – «смертная казнь или вечная ссылка на галеру с наказанием и вырезанием ноздрей и лишением всего имения». Кроме того, законодатель требовал «о тех казнях в указах печатных именно печатать, что так будут наказаны, дабы неведением не отговаривались».
Приведем несколько наиболее ярких примеров описания порядка публикации. О практике публикации дает представление, например, именной, состоявшийся в Сенате указ от 19 февраля 1721 г. «О возвращении на прежняя места беглых крестьян и бобылей», в 13‑м пункте которого говорится: «Сей Его Царского Величества указ во всех городах и уездах в дворцовых, патриарших и церковных и в вотчинных селах и деревнях всякого чина людям объявить и выставить о том при всех церквах и во всех знатных местах по торжкам и ярмаркам печатные листы, чтоб сей Его Царского Величества указ всем был ведом, и священникам по вся воскресные дни и господские праздники после литургии для ведома прихожан читать, и, кто при том слушании будет, впредь для ведома записывать, чтоб никто неведением не отговаривался».
