Давид Рене - Основные правовые системы современности
Совет Министров уполномочен Конституцией принимать постановления и распоряжения, но только на основе и во исполнение действующих законов. В СССР не признается самостоятельная регламентарная власть. Однако широкие формулы в текстах законов оставляют административным властям простор для самостоятельности в рамках этих законов, и большинство мер, определяющих жизнь в Советском Союзе, установлено Советом Министров и подчиненными ему органами.
Когда мы говорим о деятельности Президиума Верховного Совета и Совета Министров, то, чтобы сохранить реалистический подход, следует помнить о прямых связях между этими органами и Коммунистической партией СССР. Конституция СССР 1977 года говорит об этом в ст. 6: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". Конституция лишь подтвердила то, что всегда существовало. И до 1977 года КПСС руководила политикой страны. В рамках самой партии решения принимаются ее Центральным Комитетом, но чаще всего Политбюро.
185. Советский федерализм. СССР составляют 15 союзных республик. Это федеральное государство, что обусловлено протяженностью территории, наличием множества национальностей. Царская Россия федерализма не знала. В Верховном Совете СССР наряду с Советом Союза существует Совет Национальностей, порядок формирования которого отражает наличие союзных и автономных республик. Федеральный характер Советского государства ограничен тем, что Коммунистическая партия СССР построена на централизованной основе.
Как и во всяком федеральном государстве, в СССР проведено распределение компетенции между Союзом и союзными республиками.
Конституция 1936 года предусматривала издание общесоюзных кодексов для ряда отраслей права: уголовного права, гражданского права и др. Практически во исполнение этого предписания Конституции был издан лишь один общесоюзный Закон о судоустройстве 1938 года. Работы по подготовке общесоюзных кодексов не вышли из стадии предварительных проектов, которые не были опубликованы. В 1953 году произошел отход от чрезмерной централизации предшествующего периода. В Конституцию были внесены изменения, воспроизведенные затем Конституцией СССР 1977 года, не предусматривающие более издания общесоюзных кодексов, кроме некоторых, как, например. Таможенного кодекса. Кодекса торгового мореплавания и Воздушного кодекса. В других областях общесоюзная компетенция ограничена изданием лишь Основ законодательства, в соответствии с которыми каждая союзная республика должна издавать свои собственные кодексы.
186. Основы законодательства и новейшие кодексы. В 1958 году были приняты Основы законодательства в области судоустройства, уголовного процесса и уголовного права. В 1961 году Основы гражданского законодательства и Основы гражданского судопроизводства, а позднее -- Основы законодательства о семье. Основы законодательства о труде, Основы законодательства о здравоохранении и ряд других. В союзных республиках на базе принятых Основ законодательства активно проводилась кодификация. Самая большая из союзных республик-- РСФСР в 1960 году приняла свои новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы и новый Закон о судоустройстве, в 1964 году--свои новые Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, а в 1969 году-- новый Семейный кодекс.
Нормы, содержащиеся в Основах законодательства, как правило, полностью воспроизводятся в кодексах, иногда с незначительными модификациями. Однако кодексы более детализированы, чем Основы. Закон о судоустройстве РСФСР содержит 64 статьи, в то время как соответствующие Основы -- 39; число статей в Уголовном кодексе РСФСР составляет 269 (в Основах -- 47), а в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР--413 (в Основах--54). Гражданский кодекс РСФСР содержит 569 статей, опирающихся на 129 статей Основ гражданского законодательства. Эти цифры интересны, поскольку они содержат указание на степень автономии, предоставленной союзным республикам. В целом эта автономия используется в достаточно скромной степени. Какого-либо органа, призванного координировать подготовку кодексов и обеспечивать их единообразие, не существует. Но сложилась практика, когда проект кодекса, подготовленный в одной союзной республике, сообщается другим республикам. Кодексы весьма схожи между собой.
187. Указы Президиума. Порядок деятельности Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик таков, что принимаемые ими законы в собственном смысле слова немногочисленны. К принятию законов Верховным Советом прибегают тогда, когда хотят придать закону особую значимость. Практически чаще всего используется форма указа, издаваемого Президиумом Верховного Совета; такая практика кажется настолько естественной, что к ней прибегают в некоторых случаях даже для внесения изменений в Конституцию. Верховный Совет ограничивается тем, что на своей очередной сессии утверждает, не входя в обсуждение деталей, все указы, принятые в интервале между этой и предыдущей сессиями.
Законы и указы -- основа советского правопорядка. И с теми, и с другими легко ознакомиться. Они публикуются в официальных общесоюзных и республиканских периодических изданиях. Часто издаются различного рода хронологические и систематические сборники как общесоюзного, так и республиканского законодательства.
188. Другие акты. Принимаемые на основе и во исполнение законов Советами Министров, союзными и республиканскими министерствами акты по своей природе и формам весьма различны. Мы встречаем среди них постановления и решения Совета Министров, в том числе принимаемые совместно с Центральным Комитетом партии; общие условия поставки и правила перевозки, одобренные одним или несколькими заинтересованными министерствами; примерный устав треста или предприятия;
инструкции, адресованные управлению в определенной области или той или иной группе предприятий. Сложность всей этой регламентации весьма значительна; она даже больше того, на что жалуются ныне в буржуазных странах. Однако такая модификация роли, отведенной закону, имеет свою причину, а именно обобществление национальной экономики. К рассмотрению этого факта мы и переходим.
189. Роль управления в советской экономике. Вследствие обобществления средств производства и властного государственного дирижизма, определяющего развитие народного хозяйства, управление в сфере экономики в социалистических странах призвано выполнять такие задачи, которые решительно превосходят задачи управления в этой же сфере в буржуазных странах. Различие здесь не только количественное, но и качественное. Хозяйственные предприятия при социализме являются государственной собственностью и выступают как учреждения публичного права: несмотря на то, что они обладают финансовой автономией, демаркационная линия между административным актом во всех его формах, с одной стороны, и договором, заключаемым между предприятиями или группами предприятий,-- с другой стороны, является весьма произвольной.
В демократиях либерального типа (они все более и более удаляются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламентов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах существует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности; тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении направления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиалов, в выборе контрагентов и т. д. Свобода главы предприятия, принцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет еще, несмотря на все ограничения, говорить о либеральной демократии.
В Советском Союзе, который является социалистической демократией, положение иное. Цель предприятий здесь -- выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статутом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями. Они должны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статута. Это двойное правило и обусловливает то невиданное еще значение, которое приобретает в Советском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т. д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации.
