Светлана Лолаева - Повседневная жизнь депутатов Государственной думы. 1993—2003
Региональный лоббизм, который практикуют в основном депутаты-одномандатники, окончательно уйдет, наверное, только с переходом на чисто партийную избирательную систему[141]. Однако поскольку большинство одиночек в третьей Думе тоже оказались связаны железной фракционной дисциплиной, и это направление заметно зачахло. Самое крупное поражение — перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета с одновременным переносом на региональный уровень большинства социальных расходов. В классическом виде региональный лоббизм — это пробивание строчек в федеральном бюджете с целью увеличения субсидий для родного региона; включение в федеральную инвестиционную программу конкретных региональных объектов или даже объектов, находящихся на территории определенного округа; ходатайства по делам региона и округа в органах исполнительной власти. Самые значительные достижения мастеров этого направления в первых Думах — законы о свободных экономических зонах в Ингушетии и Калининградской области, льготы для ЗАТО[142].
Отраслевой лоббизм характерен как для фракций, так и для депутатов-одиночек. У каждой фракции и группы есть одна или несколько «любимых» отраслей. У аграриев — это, естественно, АПК. У коммунистов — ВПК, наука, образование, культура. Во второй Думе левые, кроме прочего, были активными защитниками вяхиревского «Газпрома». В первой — угольной, легкой и текстильной промышленности. Приоритеты «Яблока» — ТЭК, наука и образование. НДР во второй Думе, естественно, как и лидеру движения, премьер-министру Виктору Черномырдину, были близки интересы «Газпрома». Часть «домушников» увлекалась банковским и страховым бизнесом, рынком ценных бумаг и строительством. СПС в третьей Думе интересовался банками, ТЭКом, связью. У ЛДПР нет «своей» отрасли, все зависит от конкретного заказа. То же самое касается и президентской «квадриги». Хотя до слияния у вошедших в блок фракций были свои отраслевые пристрастия. У ОВР — банковский и строительный бизнес, дорожные фонды, таможня. У «Регионов России», как и во второй Думе, — ТЭК, что связано с большим числом депутатов из нефтедобывающих регионов, и дорожные фонды. Хотя в целом эта группа, как и «Народный депутат», состоящий из одномандатников, не имела общих для всех ее членов отраслевых интересов.
Некоторые примеры отраслевого лоббизма: закон «О соглашениях о разделе продукции», проведенный усилиями «яблочных» депутатов Алексея Михайлова и Алексея Мельникова; принятый Думой, но отклоненный президентом Земельный кодекс в редакции аграриев; закон об образовании, подготовленный во второй Думе профильным комитетом под руководством коммуниста Ивана Мельникова; закон, закрепляющий 25 процентов плюс одну акцию Газпрома в собственности государства, продвинутый КПРФ; закон о страховании гражданской ответственности автомобилистов, принятый в третьей Думе; сохранение до 2003 года отчислений в дорожные фонды, пробитое в 2000 году депутатами от ОВР Георгием Боосом и Геннадием Куликом[143]. Кроме того, различными фракциями за эти годы проведено бесчисленное количество преференциальных поправок в налоговые законы и бюджет.
И все же отраслевые интересы сплошь и рядом уступают место корпоративным[144]. По мере того как компании оценивали перспективность лоббизма в Думе, именно это направление становилось основным. В первой Думе корпоративный лоббизм был практически неразвит: в тот романтический период бизнес спонсировал отдельных депутатов и их объединения если не совершенно бескорыстно, то явно не под конкретные гарантии «отработки» полученных денег. Все начало довольно быстро меняться во второй Думе, когда в числе думцев оказались выходцы из бизнеса, а финансово-промышленные группы начали активным образом использовать парламентариев как для проведения необходимых им законодательных актов, так и для борьбы с конкурентами. Этот вид лоббизма достиг пика в третьей Думе, когда на Охотном Ряду появились представители некоторых крупнейших ФПГ, а многие компании, не заславшие своих сотрудников на Охотный Ряд, стали заводить постоянных контрагентов из числа депутатов, энергично коррумпируя народных избранников. Корпоративным лоббизмом занимаются в той или иной степени представители всех фракций. Идеологические разногласия в данном случае отступают на третий план.
Среди крупнейших достижений корпоративного лоббизма — главы Налогового кодекса, посвященные налогу на прибыль, налогу на добычу полезных ископаемых, налогообложению объектов, разрабатываемых на условиях СРП, принятые в интересах крупнейших нефтяных компаний, прежде всего ЮКОСа. Здесь же — законы, посвященные реформе железных дорог, пролоббированные группой высокопоставленных чиновников МПС и правительства, законы о реформе РАО «ЕЭС», в принятии которых были заинтересованы руководители компании и прежде всего Анатолий Чубайс, изменение порядка взимания табачных акцизов в интересах ряда табачных компаний во главе с British American Tobacco. Но были и провалы, крупнейший из которых — Таможенный кодекс, в котором запретили толлинг, на сохранении которого настаивало алюминиевое лобби во главе с Олегом Дерипаской[145].
Заблуждение, Что думский лоббизм — это исключительно лоббизм депутатов. Дума все годы своего существования была достаточно открытой площадкой. И играли на ней не только депутаты, но и представители правительства, президентской администрации, различных компаний. Депутаты зачастую были не настоящими, а подставными игроками, которые только ставили на кон чужие фишки[146]. Особенно это относится к третьей Думе, где лоббист-одиночка мог сделать немногое, и компании вербовали большое число лоббистов-статистов из разных фракций[147].
Эта специфика породила массу лоббистских изысков. Например, бартер, когда поддержку одного закона меняют на голосование по-другому. Это один из излюбленных приемов сотрудников администрации президента, в совершенстве отточивших технику обмена во второй, «красной», Думе для мобилизации голосов в поддержку инициатив исполнительной власти. Бартер позволяет всерьез играть и маленьким фракциям, и даже отдельным депутатам. Талантливый лоббист в одиночку может сделать больше, чем крупная фракция.
Другой прием из лоббистского арсенала — шантаж. Он активно использовался и думской, и правительственной сторонами для проведения нужного решения или блокирования ненужного. Самые распространенные сферы применения — важные политические вопросы, бюджеты. Был наиболее употребим в первой и во второй Думе. В третьей, в силу того, что исполнительная власть контролировала достаточно большое количество голосов для принятия любого обычного закона[148], использовался довольно редко.
И все же самым надежным способом «решения вопроса» был и остается метод материального стимулирования. Под этим не всегда понимаются собственно деньги[149], хотя и они, безусловно, тоже. Ставки на оказываемые услуги, естественно, росли от Думы к Думе[150]. Но в принципе всё и всегда зависело от сложности заказа. Особенность третьей Думы — широкое распространение «контрактов», то есть не разовая оплата услуг депутата, а заключение с ним неформального «трудового договора». В этом случае депутат получал определенную сумму за решение вопроса «под ключ» — от внесения проекта или поправки в закон до его принятия подкомитетом, комитетом и Думой. В такие договоры часто входила и обязанность депутата вербовать других сторонников проекта. Разумеется, подсаживали на контракты профильных депутатов, которые работали в том комитете, который рассматривал соответствующий закон, либо людей, которые обладали весомым голосом в своих фракциях. Некоторые наиболее опытные думские лоббисты имели не один «трудовой договор». Но и не всякая компания могла позволить себе такую расточительность. Это практиковали, как правило, пулы компаний: нефтяной, табачный, пивной, алюминиевый, — которые имели долгосрочные интересы в Думе[151].
Если говорить о роли фракций в думском лоббизме, то через все три Думы прослеживается интересная закономерность.
Хуже всего в этом деле преуспевали проправительственные фракции: «Выбор России», ПРЕС, а затем «Россия» и «Стабильность» в первой Думе, «Наш Дом — Россия» во второй и «Единство» — в третьей. Конечно, в каждой из этих фракций были талантливые лоббисты-одиночки[152], но у фракций в целом было слишком много ограничений и слишком мало свободы маневра. Кроме того, за исключением, возможно, «Единства» в третьей Думе, проправительственные фракции всегда отличались крайне низкой дисциплиной, что тоже является серьезным недостатком для практического лоббизма. У «Единства», а затем и у всей центристской четверки было еще одно преимущество по сравнению с предшественниками: от депутатов требовалась полная политическая лояльность, при этом в отношении большей части экономических законов руки были совершенно развязаны.
