Александр Андреев - Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России
Штатс-контор-коллегия ведала государственными финансами, осуществляла контроль за государственными расходами, бала главным «отделом кадров» для императорского двора, коллегий, губерний, провинций.
Ревизион-коллегия стала органом государсвтенного контроля, осуществляла финансовый контроль за использованием государственных денег – «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Все государственные органы ежегодно посылали ревизорам выписки из своих приходных и расходных книг. Ревизион-коллегия за финансовые преступления судила проворовавшихся чиновников.
Камер-коллегия осуществляла сбор денег и планировала бюджет, Штатс-контор-коллегия вела государственные расходы, Ревизион-коллегия осуществляла надзор и контроль – ранее все эти три функции имели все приказы со всеми вытекающими из этого последствиями.
Берг-коллегия управляла важнейшим горным ведомством. Мануфактур-коллегия управляла казенной промышленностью. Коммерц-коллегия управляла внутренней и внешней торговлей, осуществляла таможенный надзор, контролировала правильность мер и весов, занималась постройкой купеческих судов.
Юстиц-коллегия стала первым в России опытом выделения судебной функции как самостоятельной, руководила губернскими надворными судами, судила по уголовным, фискальным, гражданским делам.
Созданная в 1722 году Малороссийская коллегия по указу «ограждала малороссийский народ от неправых судов и утеснений налоговых», осуществляла на Украине судебную власть и собирала налоги.
Работали образованные в 1721 году Вотчинная коллегия, Медицинская коллегия. Священный Правительственный Синод стал двенадцатой коллегией.
Коллегиальное устройство новых органов предполагало решение дел «соопча», большинством голосов, что позволяло найти наилучшие решения, сделав их авторитетными и независимыми. Коллегии состояли из присутствия – места для совместного принятия решений, и канцелярии – места ведения делопроизводства, подготовки докладов присутствию. Само присутствие состояло из президента, вице-президента, нескольких советников и помощников-асессоров, присутствовал прокурор. Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем, в ведении которого находился ее штат-нотариус; протоколист, ведущий протоколы заседаний; регистратор, составлявший списки входящих и исходящих документов; актуариус – хранитель документов; переводчик; писцы; копиисты.
Все пакеты, приходившие в коллегию, сдавались дежурному чиновнику, который передавал их в присутствие. Указы императора и Сената вскрывал президент, остальные – вице-президент. Секретарь регистрировал бумаги и готовил материалы для доклада присутствию. Зал заседаний был в коврах и гобеленах, стол – под балдахином. Сначала докладывались государственные дела, потом частные. После обсуждения дело решалось большинством голосов. При их равенстве перевес давал голос президента. Решение заносилось в протокол, подписывающийся всеми участниками заседания. По этому решению канцелярия готовила исполнительные бумаги и отсылала по принадлежности. Решенные дела сдавались в архив.
Принцип коллегиальности в коллегиях прижиться не смог, не оправдав идеалов царя-преобразователя, – в коллегии долго не могли набрать необходимого количества специалистов-профессионалов, а потом уже было поздно.
28 февраля 1720 года Петр подписал Устав государственной гражданской службы – Регламент, состоявший из введения и 56 глав. Устав регламентировал обязанности должностных лиц коллегий, порядок приема и отправки корреспонденции, правила хранения казны, архивов, определял функциональную деятельность коллегий и их взаимоотношения с Сенатом и местными органами власти. Генеральный регламент устанавливал строгую соподчиненность учреждений по схеме: Сенат – коллегия – губерния – провинция – уезд. Сверху донизу Петр установил единообразное, «правильное» устройство государства, которое уже называли регулярным. Все части бюрократической машины должны были работать по своим инструкциям – так хотел Петр, создавая «идеальную» схему государственного управления. Дела, решавшиеся по закону, должны были быстрее и результативно доводиться до своего логического завершения. Созданная Петром система управления государством сменила средневековую приказную систему, чуть не уничтожившую страну. Вертикальная система власти, считал Петр, была единственно возможной в России. Правильность его действий подтвердило то, что эта вертикаль просуществовала более двухсот лет, несмотря на то, что в дело сразу же вмешался «российский человеческий фактор».
В 1676 году дворянство, высшее российское сословие, получило право наследовать поместье не по обычаю, как раньше, а по принятому закону. Главной повинностью дворян была военная служба государству. Прежде от дворян, являвшихся на службу, требовалось приехать «конно, людно и оружно». Петр ввел обязательное начальное обучение в созданных им цифирных школах. Учеба рассматривалась как гражданская повинность, без свидетельства о начальном образовании молодым дворянам запрещалось жениться. Петр уничтожил разницу между вотчиной и поместьем, превратив их в имения. С тем, чтобы прекратить дробление имений между многочисленными наследниками, стимулируя их поступление на службу, Петр подписал 23 марта 1714 года Указ о единонаследии – новый закон о наследстве. Теперь завещатель мог передать недвижимость только одному из своих сыновей, по своему выбору; в случае отсутствия сыновей, поместье передавалось только одной из дочерей. Движимым имуществом завещатель мог распоряжаться по своему усмотрению. Закон распространялся на всех подданных и на все виды недвижимости. Петр писал в Указе:
«Например, ежели кто имел тысячу дворов и пять сынов, – имел дом довольный, трапезу славную, обхождение с людьми ясное. Когда по смерти его все делится детям его, то уже только по двести дворов останется; которые дети помня славу отца своего и честь рода, не захотят сиро жить, но каждый ясно уж с бедных подданных крестьян будет брать на пять столов, а не на один, и двести дворов принуждены будут едва не то же нести, что тысяча несла, отчего не разоренья ли есть людям и вред интересам государственным? И податей так исправно не могут платить 200 дворов в казну и помещику, как 1000 дворов. Итак, от того разделения наследства казне государственной есть великий вред, а людям полное разоренье».
Петр считал, что если все дети получат недвижимое наследство, то не будут служить – «от них нет никакой пользы для государства, но всякий из них ищет уклоняться от занятий и жить в праздности, которая по Святому Писанию есть исходная материя всех злых дел».
Крестьянство, действительно, теперь не терпело сильных притеснений, находясь под властью крупных землевладельцев; подати исправно поступали в казну. Петр хотел, чтобы младшие сыновья, не имевшие наследства, поступали на государственную службу, пополняя количество постоянно требующихся Петру служилых людей. Многие дворянские дети пошли служить, но еще больше осталось дома. Крупные землевладельцы давали дворянским детям деньги, на которые они покупали себе поместья, мелкие давали недвижимость одному, а всю движимость – другому, заставляя вести хозяйство сообща. В 1730 году многочисленные челобитные от российского дворянства вынудили императрицу Анну Иоановну отменить этот указ.
Перед Петром всегда стояла проблема нехватки кадров. «Нужных людей мало» – часто говорил царь-труженик. Отбирая квалифицированные кадры для работы в Кабинете, Сенате, коллегиях, царь получал множество челобитных:
«Лучшие того приказу дьяки от того приказу отлучены, а без них пробыть немочно и перемениться в том некем;
На всякие посылки и в запросы всякими людьми и делами губерния Московская при других губерниях имеет многую обиду без всякого управления. Да и приказные многие люди разъехались с делами в разные губернии. А Московская губерния при других губерниях по крайней близости имеет дела многие, излишние тягости и разволочки, и разными служителями зело оскужена и обобрана».
Петр постоянно рассылал указы, «чтоб набирать людей добрых, и к приказным и к полковым делам заобычных и писать умеющих».
В 1711 году была проведена перепись всех дьяков и подьячих центральных государственных учреждений – «надлежит первее ведать, сколько во всех канцеляриях, как государственных, так и губернских жалованья, дабы выдав, по тому качеству и коллегии устроить». Через четыре года была составлена «Ведомость о чинах гражданских, сколько оных где у дел обретается и что им идет денежного и хлебного жалованья по определению 1715 года». На основании этого документа был написан указ Петра от 11 декабря 1717 года «О штате коллегий и времени открытия оных». Категорий чиновников уже тогда было много – губернаторы, судьи, ландраты, комиссары, секретари, дьяки, приказные люди, с жалованьем от 5 до 1000 рублей в год. Количество чиновников в центральных и местных учреждениях России составило 5 300 человек. Их содержание в 1715 году составило около 100 000 рублей, в 1721 году – около 200 000 рублей. Кроме денежного жалованья выдавались хлеб, мука и овес.
