Руслан Хасбулатов - Как развалили СССР. Крушение Сверхдержавы
Для нас, российских властей, Федеративный договор имеет особое значение, учитывая сложность структуры и состава субъектов РСФСР. При этом задача подготовки документа осложняется и тем, что этот вопрос неразрывно связан с проблемой разработки и подписания Союзного договора. Принципиально важной является связь договора и с будущей Конституцией России. Наш договор должен стать примером для многонациональных республик, указать пути, средства и инструменты диалогового политического урегулирования национальных трений и грозно нарастающих этнических конфликтов на всем пространстве СССР. Надо отметить, что представленный текст проекта договора выгодно отличается от предшествующих, а их было множество. По моему мнению, перед нами проект, вполне заслуживающий внимания депутатов съезда, их серьезного обсуждения. Здесь возникает фундаментальный вопрос: чего мы хотим от этого «договора»? Со времени образования Союза ССР в Российской Федерации была принята модель построения, основанная на двух разновидностях автономии: национально-государственной форме (республика) и национально-территориальной (область, округ). Проблема требует серьезного аналитического осмысления.
В отличие от СССР и просуществовавшей до 1936 года Закавказской Федерации, РСФСР не определялась как Договорная федерация. Входящие в нее автономии строили свои отношения с российскими федеральными структурами не на договорных, а на конституционно-правовых началах. Таким образом, речь идет о двух качественных особенностях, характеризующих формирование государства: 1) на договорной основе, 2) на конституционно-правовой основе. Истории федеративного строительства РСФСР известен лишь один случай заключения договора с вошедшим в последующем в ее состав субъектом – Башкирией (в 1918 г. между ВЦИК и правительством Башкирии было достигнуто соответствующее соглашение о ее независимости).
Проект же Федеративного договора на первый план выносит идею договорно-правовой федерации как союзного государства, то есть «договорный элемент», дополняющий конституционные начала. Применительно к РСФСР эта идея воспринимается, конечно, неоднозначно. Не приведет ли этот процесс к распаду РСФСР как единого государства? Этот исключительной важности вопрос должен быть в центре внимания при обсуждении проекта. Ведь Конституция РСФСР как федеративного государства не предполагает возможности выхода из его состава какой-либо республики, являющейся частью этого государства. Если же перейти на договорную базу федерации, принцип выхода явочным порядком закрепляется. Это надо иметь в виду. И поэтому идея «договорной» Федерации не является базой Федеративного договора, но она выступает важным структурным элементом Федеративного договора. Это своего рода политическая декларация с соответствующими принципами.
В связи с изменением почти всеми автономиями своего статуса, утверждением в них государственного суверенитета возникла совершенно новая в качественном отношении ситуация. При этом соотношение «союзной республики (РСФСР) – и ее республики (автономии)» по вертикали еще не полностью определено. Поэтому предлагаемый Федеративный договор, если бы в нем оказались четко сформулированы компетенции, по-видимому, мог бы стать тем документом, который определил бы и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их суверенитета (хотя и ограниченного), разграничивая полномочия между Федерацией и ее субъектами. Общая численность субъектов, с которыми, возможно, предстоит заключить договор, составляет 86 единиц – 16 республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 19 административных областей…
Хотел бы обратить ваше внимание на следующий момент – проект Федеративного договора снабжен подзаголовком «Договор о разграничении компетенции между Федеральными органами власти и субъектами РСФСР». Сторонами договора, следовательно, выступают единицы разной категории: федеральные органы власти, республики (государства), автономные области и округа, административные области и края. Включение в круг субъектов договора таких звеньев административно-территориального деления, как область и край, имеет целью максимально уравнять их в правах с республиками и иными автономными образованиями в плане социально-экономического развития. Но в то же время очевидно и то, что договорное предоставление всем территориальным единицам Российской Федерации равных прав не может на практике, в реальной жизни, обеспечить их равноправное участие в делах РСФСР как единого государства, поскольку для достижения этого равенства необходимы, по крайней мере, следующие условия.
Первое. Равные полномочия во всех сферах государственного регулирования, а не только в социально-экономическом строительстве.
Второе. Равные (с республиками) обязанности всех других субъектов Федерации, равная ответственность за состояние дел в РСФСР вообще (не только в социально-экономической сфере).
Третье. Равные представительства в органах власти и управления, иных федеральных институтах и структурах.
Другая особенность: в проекте Федеративного договора отождествлены два разных вопроса.
Прежде всего необходимо обеспечить, во-первых, разграничение предмета ведения между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, разграничение компетенций между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов Федерации – с другой стороны. И хотя эти вопросы взаимосвязаны, они принципиально разные, потому что компетенция выступает как атрибут государственного органа, а полномочия, то есть предметы ведения, – это свойство государства, обусловленное государственным суверенитетом. Перевод отношений внутри Федерации на частично договорную основу взамен абсолютному конституционно-правовому их регулированию не снижает, а в ряде конкретных случаев обостряет проблему нормализации деятельности государственных институтов и создает угрозу верховенству актов РСФСР на ее территории, даже если будут определенным образом разграничены сферы полномочий в иерархии «РСФСР – ее республики». Поэтому мы этого делать не будем.
Самой сложной является проблема гарантий прав субъектов Федерации. Дело в том, что закономерности государственного строительства неизбежно предопределяют не только развитие процессов интеграции по горизонтали, но и соподчинение по вертикали, прежде всего в рамках единой правовой системы, которая имеет в последнее время тенденцию к разрушению, что недопустимо. Но, однако, к этому ведут многие конкретные действия властей республик России. Для РСФСР в связи с процессом суверенизации бывших автономий проблема обеспечения сочетаемости российской, то есть федеральной, и республиканских (автономий) правовых систем, в том числе и на уровне конституционного урегулирования, сильно осложнилась…
В проекте договора записано, что все субъекты РСФСР в рамках полномочий, определенных данным договором, владеют государственной властью на своей территории. Власть – это общественно-политическая категория, она всегда и во всех случаях производная от суверенитета народа. Носителем его в первую очередь является сам народ. Государственные же органы, выступающие носителем и выразителем этой власти, производные от народа, и в них народ материализует свой суверенитет.
Представляется методологически неверным, несвойственным самой государственной организации искусственное ограничение полновластия народов путем закрепления за субъектами РСФСР лишь владения государственной властью. Более адекватна государственному суверенитету и самоуправлению идея полновластия народа и его представительных органов на соответствующей территории субъектов Федерации, но опять-таки в рамках конкретной компетенции. Этот вопрос, по-видимому, остается наиболее сложным и в представленном проекте Федеративного договора. Поэтому здесь исключительно важно точно зафиксировать правовую компетенцию на разных уровнях суверенитета: союзная республика, республика, область, край.
Субъекты Российской Федерации равноправны по основополагающим политическим и экономическим правам, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий. Из этого положения не совсем ясно, что понимать под «основополагающими правами». Сама же классификация политических и экономических прав оставляет открытыми вопросы социальной, культурной, гуманитарной, административно-политической сферы. Предусматривается возможность дифференциации объема делегируемых субъектами Федерации полномочий, но не даны пока что принципы и механизмы решения вопросов о делегировании полномочий.
Компетенция РСФСР, ее субъектов подразделяется на собственно предметы ведения Федерации и совместные сферы ведения. Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, предполагается решать при взаимном согласии с заинтересованными субъектами с последующим оповещением остальных субъектов. Но, согласитесь, расплывчатость этой формулы, необходимость постоянного поиска взаимного согласия заранее создают условия для возникновения новых противоречий.
