Александр Андреев - Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России
При необходимости Боярская дума заседала довольно часто, бояре съезжались «в первом часу после восхода солнца» и заседали до 5–6 часов вечера. Обычно бояре обсуждали все вопросы с царем. Решение Боярской думы в таких случаях начиналось формулировкой: «Царь указал и бояре приговорили». Многие вопросы царь решал без Боярской думы, некоторые вопросы дума решала без царя, но по его поручению – эти решения утверждались царем. Боярская дума контролировала деятельность приказов, назначение воевод.
Первые же годы правления Петра показали, что Боярская дума, приказы, воеводы не в состоянии справиться с масштабами деятельности нового царя. В 1699 году при аморфной Боярской думе, давно потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия. В отличие от Боярской думы Ближняя канцелярия имела четкое распределение обязанностей, ответственности, определенный режим работы, строго установленные формы делопроизводства. Ежемесячно в Ближнюю канцелярию поступали финансовые отчеты приказов, на основании которых составлялись годовые балансовые ведомости. В Ближней канцелярии первое время проходили и думские заседания, в которых с 1704 года участвовали и руководители приказов. С 1708 года эти заседания, ставшие постоянными, стали именоваться Консилией министров – так Петр называл начальников приказов. При частых отъездах царя государством управляла Консилия, решавшая государственные проблемы с помощью именных царских указов. После образования коллегий функции Ближней канцелярии были переданы Ревизион-коллегии.
В октябре 1704 года была создана личная канцелярия царя, решавшая по его приказам многие проблемы законодательства и управления страной – Кабинет Петра Первого, до 1727 года ведавший также и царской казной, имуществом, личной перепиской.
Заседания Боярской думы теперь проходили редко. Боярам, замкнутой элитной группе, были присуще определенная психология, отношение к реформам. С начала Северной войны царь постоянно отсутствовал в столице, доверяя управление только избранным боярам, на которых мог положиться. Петр не ликвидировал ни Боярскую думу, ни боярского чина, он почти перестал давать новые боярские звания, которые не передавались по наследству. Большинство бояр были отстранены от государственных дел, а те, кого Петр привлекал к своим преобразованиям, получали новые титулы. Боярская дума вымирала. В 1701 году из 53 членов Боярской думы бояр было 35, в 1713 – из 29 членов «служило» 17 бояр. В начале XVIII века в число бояр входили князья Долгорукие и Прозоровские, М. Черкасский, И. Троекуров, П. Хованский, М. Ромодановский, Ю. Урусов, Н. Стрешнев, М. Милославский, Б. Шереметев, М. Львов, Б. Юшков, Г. Голицын, А. Салтыков, Ф. Лопухин, М. Татищев, Ф. Головин, М. Трубецкой, И. Мусин-Пушкин. Многие бояре стали соратниками Петра, но было и противодействие боярской аристократии. Английский дипломат докладывал в Лондон:
«Царь имеет очень ленивых из-под палки действующих слуг. Можно сказать с достоверностью, что если нынешний царь умрет прежде, чем большая часть его старых бояр отправится на тот свет, то большая часть всего того, чем он пытался преобразовать страну, переправится в старую прежнюю форму. Большинство бояр, бывших прежде в великих чинах, должностях и милостях, в знатном почете, очень хорошо знает, что теперь у него меньше стало и значения, и почета, и чинов, да и всего состояния».
Петр заменил «принцип знатности принципом выслуги», когда повышениям способствовали «не роды почтенны, а чины, заслуги и выслуги». Впрочем, к концу его царствования две трети его ближайших соратников и высшего руководства страны принадлежало аристократам – Петру нужны были не новые по составу, а эффективно работающие сотрудники, способные проводить в жизнь его решения. Старая знать обладала авторитетом, престижем, образованием, управленческим опытом. Незнатные сотрудники Петра приобретали земли и старались укрепить связи со старой аристократией с помощью браков. Безродный вице-канцлер П. Шафиров через своих детей породнился с Долгорукими, Салтыковыми, Головиными, Измайловыми. Главным критерием для Петра при повышении, отличиях и назначениях до конца правления оставался профессионализм.
Петр настаивал, чтобы Консилия в его отсутствие принимала решения самостоятельно, не посылая гонцов к нему по мелочи. В 1707 году он установил порядок ответственности членов Консилии, обязав вести протоколы заседаний, которые должны были подписываться всеми министрами – и «без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».
После восстания К. Булавина Петр поделил страну на 9 губерний, управлявшихся ближайшими соратниками царя, подчиненными непосредственно ему. Вторично к губернской реформе он вернулся после 1711 года.
Консилии министров были предоставлены широкие права по координации управления страной. Она просуществовала до 1711 года, когда Петр, перед отъездом в Прутский поход учредил орган, который был должен управлять страной в его отсутствие. В его состав вошли и часть членов Консилии. 22 февраля 1711 года Петр «определил быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления» Он создавался для того, чтобы действовать без государя и управлять государством самостоятельно, заменяя царя в его отсутствие. Петр писал, что «всяк да будет послушен Сенату так, как нам самому».
Первоначально Сенат состоял из девяти членов и обер-секретаря, был четко регламентирован порядок рассмотрения дел и режим его работы. Члены Сената могли назначаться только царем. Сохранился образец присяги сенаторов, написанный Петром:
«Обещаюся аз _____________ перед Господом Богом, сотворившим все, что мне честно и чисто, неленностно, но паче ревностно исполнять звание свое, в чем да поможет мне Господь Бог всемогущий:
Во-первых, верность моему Государю и всему государству;
Во-вторых, правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном;
В-третьих, в собирании казны и людей и прочего сего, чего государя моего и государства сего интересы требуют, – все то истинно исполнять до последней своей силы.
И в том во всем, ниже для взятку какова, ниже для страху какова от кого, ниже щадя кого для чего, или мстя кому за что, по нелицемерно поступать.
В чем клянусь перед престолом Божиим, в церкви его святой видимым, помятуя будущий престол и на нем сидящего в день страшного испытания, иже воздаст каждому по делам его.
В заключении же сей моей клятвы целую слова и крест Спасителя моего.
Аминь.
Во 2-й день марта 1711 года.
Петр.»
Первоначально решения в Сенате должны были приниматься единогласно, однако вскоре Петр установил новый, до этого не применявшийся в России принцип коллегиальности – дела решались большинством голосов, несогласный сенатор записывал в протоколе «особое мнение». Сенат сразу же получил собственную канцелярию с большим количеством служащих. Позже в его составе появилась Расправная палата по судебным делам (заменена Юстиц-коллегией) и Сенатская контора по вопросам управления. В канцелярию Сената вошли столы многих приказов, образовавшие секретный, приказный, разрядный, фискальный, губернский отделы.
В Расправную палату вошли два сенатора и судьи, ежемесячно подававшие в Сенат рапорты о розысках, текущих делах, штрафах. Палата принимала жалобы на несправедливое решение дел в приказах и в губерниях. В Сенатскую контору вошли сенатор, два асессора, прокурор. Его основной задачей было исполнение и контроль за указами Сената. Сенатский рекетмейстер принимал челобитные – жалобы на работу государственных органов. Сенатский герольдмейстер составлял дворянские списки, сенатские губернские комиссары контролировали военные, финансовые, поместные дела на местах, набор рекрутов, постой солдат, отправляли сенатские указы в губернии.
Для начала канцелярия Сената затребовала от всех приказов и воевод приходно-расходные книги по налогам, недоимкам и тендерам с 1700 года. Она не получила ничего – приказные под разными предлогами саботировали именной указ царя. Никто даже не расписывался в получении указа. Все обещали и не делали ничего. Сенат не получил ответа на свои указы-запросы о состоянии дворцовых земель за последние тридцать лет, о состоянии государственных заводов, о доходах таможен. Канцелярия Сената запросила из всех государственных учреждений списки дьяков и подьячих, но для работы смогла отобрать только несколько человек. Канцелярия долго не могла собрать данные о количестве и жаловании чиновников – для этого понадобилось четыре года работы.
Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. В случае, когда откладывать какое-либо решение было невозможно, а быстро получить резолюцию царя не удавалось, Сенат действовал сам, а уже затем предоставлял отчет о своих действиях «на апробацию». Если и тогда резолюция не поступала, то решение Сената оставалось в силе, и таким путем Сенат выполнял роль законодательного органа, явочным путем расширяя свои полномочия. Петр контролировал сенаторов «понеже иного дела не имеете, только одно правление, которое ежели будете делать неосмотрительно, то перед Богом, а потом и здешнего суда не избежите».
