Сергей Алексеев - Право - Азбука, Теория, Философия, Опыт комплексного исследования
Тем более было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе нормативного регулирования.
Подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой "ниже расположенной" государственной инстанции должен не только находиться "под" законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты Министерства культуры должны соответствовать не только закону, но и нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств, которые в силу их статуса имеют межведомственное значение, например актам Министерства финансов.
Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции. Причем и здесь нужно строго отличать нормативные акты от индивидуальных управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания, таких, как, например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от интерпретационных актов - актов толкования.
Наиболее важными подзаконными нормативными юридическими актами в Российской Федерации (если расположить их по убывающей "величине" юридической силы) являются:
- Указы (и распоряжения) Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции;
- акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации (большинство ненормативных правительственных актов именуется распоряжениями);
- акты управленческих региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администрации);
- ведомственные акты, изданные в пределах компетенции того или иного ведомства.
Эти и некоторые другие нормативные акты (например, локальные акты, т.е. действующие только в пределах данного предприятия, организации) находятся в довольно сложных взаимосвязях. В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие моменты.
Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы, правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими, которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в соответствии с законом могут распространяться на всех лиц.
Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от законов, в ГК РФ они названы "иные правовые акты" (статья 3).
Правительству подчиняются такие органы (например, Министерство финансов), акты которых в силу их статуса тоже приобретают межведомственное, общее значение, внешнее действие.
Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство как коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.
Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются ограниченно (по территории)-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.
Нижнюю ступеньку в иерархии подзаконных актов занимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных; нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.
Вместе с тем акты некоторых ведомств в силу статуса этих ведомств и делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение нормативных актов Министерства финансов. В известных пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка.
Наиболее узкое, ограниченное юридическое значение имеет особая разновидность ведомственных актов - локальные нормативные акты; это уставы, положения, правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в пределах данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное юридическое значение имеют санкционированные государством акты сходов, гражданских институтов общественной самодеятельности.
8. Принятие законов. Правотворчество.
Законы "появляются на свет" и включаются в действующее законодательство в результате сложной деятельности, которая в самом общем виде называется правотворчеством (законотворчеством).
Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон.
Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) - принятие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер носит правотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон принимается непосредственно народом.
Законность принимаемых нормативных актов определяется в соответствии с правотворческой компетенцией, т.е. кругом правомочий на принятие нормативных юридических актов, предусмотренных Конституцией и другими законами. Монопольной компетенцией на принятие законов обладают высший представительный орган страны - Федеральное Собрание (и высший представительный орган субъекта Федерации по законам этого субъекта) - и непосредственно народ путем референдума. Правомочия на издание нормативных актов, в том числе и на издание законов, могут быть переданы другому органу в порядке делегирования, т.е. передачи прав на принятие нормативных актов органу, который в соответствии со своей собственной компетенцией таких прав не имеет. Например, до 1 декабря 1992 г. Президенту РФ были делегированы права на принятие законодательных актов по вопросам экономической реформы.
Нужно иметь в виду, что высший представительный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание, его палаты, - наряду с законами принимает иные акты, в том-числе по организационным вопросам своей деятельности; они по большей части именуются "постановлениями", "заявлениями".
9. Правотворческий процесс.
Правотворчество - это сложный и, как правило, длительный процесс, который осуществляется в определенной процедуре, в соответствии с которой совершаются правотворческие действия.
Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:
1) законодательная инициатива, т.е. осуществление закрепленного Конституцией за определенными лицами права на предложение об издании закона и на внесение законопроекта в законодательный орган; при этом законодательный орган юридически обязан рассмотреть предложение и законопроект; в соответствии с Конституцией РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 104);
Особым правотворческим действием на этой стадии является решение на основании законодательной инициативы компетентного правотворческого органа о необходимости издания закона - включение соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработка официального законопроекта;
2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению, а затем - обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого, второго и т.д. чтения ("чтение закона" означает обсуждение и поэтапное принятие его, "первое чтение" - принятие проекта в принципе, как основы будущего закона; "второе чтение" - принятие проекта как закона; "третье чтение", т.е. принятие после внесения дополнительных поправок, редакционной отработки);
