Светлана Паречина - Институт президентства - история и современность
В бывших республиках СССР (кроме стран Балтии) в силу неразвитости социальных и политических институтов вакуум власти заполнила сильная президентская власть. Хотя трудно предположить, что от тоталитарного режима можно было прямо перейти к демократическому. Над этими странами тяготеет императив догоняющего развития. Они вынуждены ускоренно модернизировать народное хозяйство, политическую систему, национальную культуру в широком смысле слова. Такой рывок требует мобилизации духовных и материальных ресурсов, концентрации политической воли, сильной власти [99, с. 10].
Поэтому создание сильной президентской власти является необходимым условием для нормального становления этих государств и переходной ступенью к развитой демократии. Ведь как показал наш печальный исторический опыт, нельзя "...шагать семимильными шагами, шагать из первого месяца беременности в девятый" [33, с. 576]. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму "просвещенного абсолютизма". В Киргизии день рождения Президента А.Акаева является государственным праздником, а в Туркмении и Казахстане введено даже пожизненное президентство (для С.Ниязова и Н.Назарбаева).
Несмотря на "молодость", президентство в советских республиках претерпело существенные изменения, что связано не только со становлением самого института, но и государственности в целом. Учреждение института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. В Конституции оставалась норма, согласно которой Съезд был правомочен принимать к своему ведению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а Верховный Совет по-прежнему именовался не только представительным и законодательным, но и распорядительным органом. В отличие от союзного Президента, Президент РСФСР избирался путем всенародного голосования, что давало ему право выступать от имени народа как его полномочному представителю.
Прямой выход российского Президента на общенациональные выборы способствовал росту его политического престижа, свободе действий в проведении намеченных реформ, отстаивании своих позиций в отношениях с другими государственными органами. Учитывая, что парламент был избран при коммунистическом режиме, а Президент Б.Н.Ельцин - в результате первых демократических выборов, единственно легитимным носителем высшей государственной власти в России являлся Президент. Если добавить к этому огромный авторитет и личные качества Ельцина, то станет ясно, что реальная президентская власть выходила далеко за рамки, отведенные ей Конституцией.
Значительное усиление власти Президента произошло в период августовского путча 1991 года. В силу чрезвычайных обстоятельств Ельцин принял на себя командование Вооруженными силами СССР на территории РСФСР и ввел пост министра обороны РСФСР. Была создана единая система исполнительной власти, которую образовали Президент и главы всех нижестоящих исполнительных органов. С целью координации деятельности исполнительных органов в регионах учреждался институт представителей Президента на местах.
В условиях продолжающегося развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Ельцин решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить правительство. Поэтому после отставки в сентябре 1991 года И.С.Силаева кабинет оставался больше года без главы. Президент даже проигнорировал постановление Съезда о необходимости представить Верховному Совету для согласования кандидатуру Председателя правительства [3, с. 21].
С целью ослабления позиций Президента и усиления полномочий Верховного Совета Съездом была проведена конституционная реформа. Теперь Верховный Совет давал согласие на назначение не только главы правительства, но и ключевых министерских фигур. Верховный Совет устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и получил право отменять не только указы, но и распоряжения Президента. Правительство являлось подотчетным как Президенту, так и Съезду, и Верховному Совету.
Однако Ельцин отказался соглашаться с подобными изменениями. Президент выступил инициатором проведения всероссийского референдума по вопросам о доверии Президенту, об одобрении проводимой им и правительством социально-экономической программы, о досрочном переизбрании Президента и депутатов. За доверие Президенту проголосовало 58,7% избирателей, принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической программы - 53%. Не прошло предложение о досрочных выборах [3, с. 12].
Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и независимо от Съезда. Возникла сильная конфронтация между исполнительной и законодательной властями. В силу невозможности разрешения данной ситуации конституционным путем (Президент не имел права распустить парламент, а Съезд после референдума не мог отправить Президента в отставку) она переросла в открытое противостояние Президента и парламента. В итоге Президент пошел на радикальные меры, а затем применил силовые методы: был разогнан парламент и принята новая Конституция, в которой соотношение сил было изменено в пользу Президента. Конституция Российской Федерации 1993 года получила неоднозначную оценку общественности.
Либеральные авторы увидели ее главный недостаток в слишком явной ориентации на обстоятельства конкретного политического конфликта, т.е. в том, что полномочия главных участников властных отношений были смоделированы исключительно во избежание противостояния типа "Верховный Совет - Президент Ельцин" [211, с. 17].
Еще более категоричен был американский исследователь российского конституциализма С.Холмс. По его мнению, "российский народ принял Конституцию, смоделированную ретроспективно. Ее создатели вознамерились наказать новый парламент (избранный в новой России в демократических условиях) за грехи старого Верховного Совета (представляющего население другой страны)" [194, с. 23].
Согласно Конституции 1993 года Президент Российской Федерации является главой государства. Эта формулировка более точна, ибо само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле означает главу государства. Ради этого данный институт и был создан в мировой практике [83, с. 397]. Политическая необходимость такой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. В то же время Президент перестал быть главой исполнительной власти. Несмотря на это, главе государства принадлежит контроль за формированием и деятельностью правительства. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики, структуру правительства, единолично назначает и освобождает министров, принимает решение об отставке правительства. Президент является активным участником законодательного процесса. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, правом роспуска Государственной Думы, его указы выходят далеко за рамки исполнительно-распорядительной деятельности.
Для разрешения конфликтов и разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации Президент использует согласительные процедуры, которые призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет. Ярким примером представительской роли Президента является подписание от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации.
Уже краткое перечисление изменений в объеме полномочий парламента и Президента свидетельствует о появлении принципиально новой для российской практики государственного строительства схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. Это дает основания сделать вывод не только об отказе от советской системы организации власти, но и о переходе от парламентарной республики к полупрезидентской.
Контроль Президента над правительством, усиление роли Администрации Президента вызвали критику у депутатов Государственной Думы. Многие из них заявляли как о необходимости усиления независимости правительства от Президента, так и усиления парламентского контроля за деятельностью самого правительства. Фракция КПРФ настаивала на том, чтобы Государственной Думе в законодательном порядке было предоставлено право утверждать или отклонять не только кандидатуру Председателя правительства, но и кандидатуры на другие ключевые посты. В первую очередь речь шла о заместителях Премьера, "силовых" министрах, министрах финансов, экономики и иностранных дел. Кандидат в Премьер-министры должен был представлять парламенту не только назначенцев на ведущие правительственные посты, но и программу деятельности правительства на текущий период [167, с. 35]. А лидер партии "Отечество - вся Россия" Ю.М.Лужков считал необходимым расширить объем полномочий правительства за счет передачи ему ряда полномочий Президента.
