Светлана Паречина - Институт президентства - история и современность
В период президентства де Голля (1959-1969) была предпринята попытка теоретически обосновать поведение Президента, используя идею "зарезервированной за Президентом сферы деятельности". В нее были включены вопросы, относящиеся к международным делам, обороне и Сообществу. Все остальное оказывалось в ведении правительства и составляло "обычную сферу" [10, с. 92]. Эта теория, не имевшая никакого конституционного обоснования, была отвергнута де Голлем, но она вполне соответствовала существующей реальности.
Президент де Голль, лично распоряжаясь в рамках "зарезервированной сферы", оставлял повседневные вопросы правительству. Его преемники пошли по пути ее расширения. Они стали активно вмешиваться в вопросы городского строительства, школьного образования, искусства, архитектуры. Существовавшее при де Голле "параллельное" разделение компетенции между Президентом и правительством было заменено при Ж.Помпиду (1969-1974) разрывом "по горизонтали", когда глава государства стал принимать принципиальные решения во всех областях, оставляя их исполнение Председателю Совета министров [96, с. 153].
Президент В.Жискар д'Эстен (1974-1981) лишил Премьер-министра Ж.Ширака некоторых привилегий, традиционно принадлежащих главе правительства, и тем самым вынудил его подать в отставку. Президент руководил правительством, определял и осуществлял национальную политику, единолично назначал министров, а глава правительства только претворял в жизнь президентскую программу. По словам самого Ж.Ширака, он чувствовал себя как бы со "связанными руками". Если их и "развязывали", то только для того, чтобы дирижировать оркестром по партитуре, составленной главой государства. Неудивительно, что Президент Франции стал называться "некоронованным и ненаследным монархом" [93, с. 54].
Подчиненность Премьер-министра Президенту была столь длительной (1958-1986) и столь бесспорной, что стала восприниматься как норма, как нечто присущее самой политической системе. Правда, французские коммунисты и социалисты критически оценивали Конституцию 1958 года. Но с приходом к власти президента-социалиста Ф.Миттерана (1981-1995) не только не изменили ее, но даже не упомянули о сколь-нибудь серьезных конституционных реформах.
Ситуация существенно изменилась в 1986 году после победы на парламентских выборах правоцентристских сил. Это привело к исчезновению основного фактора, определяющего доминирующую роль Президента, - наличие парламентского большинства.
Благодаря поддержке в парламенте Премьер-министр стал сильной фигурой в исполнительной власти. Впервые за всю историю V Республики правительство Ж.Ширака "стало определять и проводить политику нации". Сфера деятельности Президента резко сократилась. Он был вынужден вернуться к своим конституционным полномочиям, хотя и неоднократно пытался расширить их. Наступил так называемый период "сосуществования" (1986-1988) Президента с оппозиционным Премьер-министром, который показал, что распределение функций, предусмотренное Конституцией 1958 года, является возможным.
Правительство начало не только активную конфронтацию с Президентом в экономической и социальной областях, но и попыталось вмешаться в "зарезервированную" за Президентом сферу внешней политики и обороны. Это вмешательство стало более ощутимым в период "сосуществования" 1993-1994 годов, когда правительство занялось разработкой новой военной доктрины и созданием "Белой книги по национальной обороне" [199, с. 90]. И все же трудно согласиться с мнением В.И.Ромашко о том, что политическая ситуация может значительно изменить "геометрию власти" и выдвинуть на первый план не Президента, а Премьер-министра [161, с. 7].
Президент никогда не упускал своих прерогатив в сфере внешней политики и обороны. При возникновении серьезного кризиса Президент немедленно берет инициативу в свои руки, предоставляя Премьер-министру управление текущими делами. При этом он пользуется поддержкой граждан. Так, во время войны с Ираком 85% французов одобрили действия главы государства [72, с. 5]. Президент прямо обращается к народу, ведет переговоры с иностранными государствами, подписывает международные договоры, принимает решение о масштабе участия Франции в международном конфликте. В данном случае он действительно является главой правительства Франции [10, с. 95].
В сфере внутренней политики Президенту также принадлежит ведущая, но уже не доминирующая роль. Сильный Президент с особыми полномочиями был необходим в условиях переходного периода, политического и экономического кризиса. И он выполнил свою роль. Прекращение правительственной чехарды, достижение стабильности власти и значительный экономический рост - все это явилось результатом сильного президентства во Франции [141, с. 97]. Уже при де Голле страна освободилась от опеки США, а при сменившем его Президенте Помпиду Франция достигла в своей истории самого высокого уровня индустриализации. С исчезновением особых обстоятельств отпала необходимость в "некоронованном монархе", и Президент Франции вернулся в рамки, отведенные ему Конституцией.
Вопреки бытовавшему мнению о том, что отсутствие в парламенте президентского большинства приведет к параличу власти и всего государственного механизма, практика 90-х годов показала, что V Республика является гибкой и самообучающейся системой. А эффективность и стабильность политического строя во Франции, положительный опыт преодоления кризисов привели к тому, что ряд пост- советских республик (Армения, Беларусь, Россия) учредили институт президентства по французскому образцу.
Несостоятельными оказались и опасения, что в силу продолжительности срока полномочий (7 лет) и возможности неограниченного переизбрания Президент Франции может превратиться в пожизненного правителя. Начиная с 1873 года только четыре Президента (Ж.Греви, А.Лебрен, Ш. де Голль и Ф.Миттеран) были избраны на второй срок, и только Миттерану удалось пробыть в должности Президента полных два срока.
Несмотря на это, в 2000 году во Франции была принята поправка к Конституции, сократившая срок президентских полномочий до 5 лет.
3.3. Президент ФРГ: путь от "эрзац-кайзера" до представительской фигуры
Веймарская Конституция 1919 года утвердила доминирующее положение Президента в системе органов государственной власти. Он избирался всенародным голосованием на 7 лет без ограничения права переизбрания [221, s. 105-106]. Видимо, семилетний срок полномочий и возможность многократного переизбрания Президента утвердились под влиянием Конституции III Французской республики. В отличие от Франции Президент Германии наделялся огромными полномочиями и получал высшую и менее ограниченную власть, чем та, которой прежде обладал кайзер. Недаром имперский Президент стал именоваться "эрзац-кайзером" [230, s. 321].
Президент представлял страну в международно-правовых отношениях, назначал и увольнял чиновников и судей и руководил во- оруженными силами страны. Но самым главным источником силы Президента было право введения чрезвычайного положения в стране и издание чрезвычайных декретов на основании ст. 48 Конституции 1919 года. Эта статья была жестче, чем прусский Закон "Об осадном положении 1851 года", поскольку распространялась на "угрозу общественному порядку" и содержала положения об отмене основных гражданских прав [45, с. 106].
Для предотвращения злоупотреблений данной статьей создатели Конституции предусмотрели обязанность Президента информировать Рейхстаг о принятых мерах. К тому же по требованию последнего эти меры должны были отменяться. Однако в действительности это правило могло сработать только во время сессии парламента и при наличии квалифицированного большинства голосов, что представлялось весьма проблематичным, учитывая "разношерстность" немецкого Рейхстага. "Совокупность таких прав, как назначение и отставка правительства, роспуск парламента и издание чрезвычайных декретов, придала Президенту небывалую полноту власти" [227, s. 184].
Конституция создала не только сильного главу государства, но и сильный парламент [219, s. 19]. Правительство зависело как от Президента, так и от парламента. Канцлер и по его представлению министры назначались Президентом, который был формально свободен при выборе кандидатур. Но эти назначения нуждались в одобрении Рейхстага. Канцлер определял основные направления политики и был подотчетен Рейхстагу, а не Президенту.
Парламент же состоял из множества групп, объединенных в большие партии, которые преследовали не общегосударственные, а личные интересы. К тому же в двадцатые годы XX столетия в Германии из множества осколочных партий вокруг Компартии (KPD) и Немецкой национально-народной партии (DNVP) образовались два больших оппозиционных блока, которые не приняли Веймарскую Конституцию и вместе представляли не конструктивную, а деструктивную оппозицию.
