Светлана Паречина - Институт президентства - история и современность
С целью предотвращения подобной ситуации в 1951 году была принята XXII Поправка к Конституции США, ограничивающая возможность пребывания у власти Президента двумя сроками. Однако, по мнению Д.Эйзенхауэра, в основе ее принятия лежали совершенно иные мотивы. Она "была в большей степени актом запоздалой мести, направленной против покойного Президента Франклина Д. Рузвельта, чем результатом обстоятельного юридического размышления о государственных институтах власти"1.
Во время Второй мировой войны и особенно в период "холодной войны" происходит дальнейшее усиление президентства за счет значительного расширения военных и внешнеполитических полномочий. "Вера в постоянный и всеобщий кризис, страх перед коммунизмом, вера в долг и право США вмешиваться в любую часть земного шара породили невиданную централизацию принятия решений по вопросам войны и мира в руках Президента. Вместе с тем произошло беспрецедентное отстранение других властей, прессы, общественности от принятия этих решений. Возникло так называемое имперское президентство... . И по мере того, как оно поглощало традиции разделения властей в сфере внешней политики, оно начало стремиться к эквивалентной централизации власти и во внутренней политике" [232, р. 208].
При Р.Никсоне (1969-1974) процесс усиления президентской власти пошел ускоренными темпами и в первую очередь за счет прерогатив законодательной власти. Фактически после переизбрания в 1972 году под видом реорганизации федерального аппарата исполнительной власти Никсон и его окружение попытались сделать решающий шаг к единоличному режиму правления. Появилась идея создания "суперкабинета", что означало включение главных министерских постов в состав президентского аппарата и выведение их из-под контроля Конгресса.
Значительно расширилась практика "импаундментов" - неиспользования Президентом выделенных Конгрессом бюджетных средств на те или иные программы, которая значительно ограничивала "власть кошелька". Были развернуты чистка и противозаконные гонения на неугодных чиновников, предпринята попытка поставить ЦРУ и ФБР под жесткий президентский контроль [165, с. 20]. Расширенно истолковывая прерогативы президентской власти, Р.Никсон демонстративно игнорировал Конгресс, отказывался консультироваться с его руководством и даже перестал считаться с мнением членов своего кабинета. Возникла так называемая "угроза президентства".
Белый дом посягнул не столько на корпоративные интересы законодательной власти, сколько на демократию в целом. Поэтому против "имперского президентства" выступили не только Конгресс (независимо от партийной принадлежности), но и федеральная бюрократия, пресса, общественность. Именно консолидация всего общества позволила остановить превращение президентства в режим личной власти. Разразившийся "Уотергейтский скандал" и вынужденная отставка Никсона оказали существенное воздействие на перераспределение власти между ее ведущими ветвями. Конгресс восстановил свой авторитет и возвратил часть утраченных полномочий.
С целью укрепления основ правового государства был принят ряд законодательных мер, усиливающих контроль за президентской властью: закон о военных полномочиях, закон о реформе бюджетного процесса, поправка к закону о свободе информации. Что касается президентства, то наметилась устойчивая тенденция падения престижа данного института в глазах общественности. Поэтому последующий период в эволюции президентской власти характеризуется американскими политологами как период "деимпериализации президентства" [170, с. 76].
Президентство Никсона сменилось довольно бесцветным правлением "неизбранного" Президента Дж.Форда (1974-1977) и Президента Дж.Картера (1977-1981). Два экономических кризиса, позорное завершение войны во Вьетнаме и провал попытки освобождения американских заложников в Иране не прибавили авторитета институту президентства в США. И только успешная экономическая реформа Р.Рейгана, падение "железного занавеса" и, как следствие, снижение уровня международной напряженности позволили президентству в США вернуть утраченный авторитет. А начавшийся с середины 80-х годов экономический рост и превращение США в сверхдержаву утвердили Президента США в качестве национального и международного лидера.
Однако это вовсе не означало установления всевластия Президента. В США сформировался так называемый "вьетнамо-уотер-гейтский синдром", когда игнорирование законности и решений Конгресса Белым домом рассматривается законодателями как потенциальная угроза авторитаризма со стороны Президента, пресекать которую следует в зародыше [166, с. 28].
Последствиями этого синдрома явились "Ирангейт" и выдвижение импичмента Клинтону. Американские политологи объясняют возникновение скандалов с участием президентской власти тем, что надежды, возлагаемые на институт президентства, намного превосходят его институциональные возможности. Именно это толкает главу исполнительной власти к тому, чтобы добиваться расширения таких возможностей. Безысходность может легко подвести к чрезвычайным мерам с его стороны и породить конституционные кризисы, подобные вьетнамской войне, "Уотергейту" и "Ирангейту" [152, с. 69].
И все же, несмотря на определенные неудачи и кризисы, бесспорной тенденцией второй половины ХХ века стал рост авторитета президентской власти в США. Однако среди американских ученых и политических деятелей нет единства в оценке данного института. Разногласия столь велики, что, рассматривая фактически один и тот же период президентского правления, говорят об "имперском президентстве" и "о несчастном, беспомощном гиганте" [186, с. 322].
Оценка современного президентства в США также неоднозначна. Так, консерваторы проявляют беспокойство по поводу "закованного Президента", над которым доминирует "имперский Конгресс". Роберт Борн утверждает, что "Президент Соединенных Штатов в последние годы значительно ослаблен и что во многом, но не целиком, за это несет ответственность Конгресс" [152, с. 75]. Президент оказался столь слабым, что попытки Конгресса контролировать его легитимную власть вынужден превращать в проблему, "отказываясь соглашаться с некоторыми ограничениями даже ценой политического ущерба. Стремление консерваторов добиться верховенства исполнительной власти вызывает опасение у некоторых республиканцев, которые считают, что "многие нынешние консерваторы превратились в монархистов, требуя все большей концентрации власти в руках новой разновидности короля - Президента" [152, с. 77].
Сегодня американское общество, в целом осознавая необходимость президентского лидерства, стремится создать условия, при которых Президент мог бы эффективно действовать и в то же время не узурпировать власть. За последние три десятилетия в США сложилось так называемое "раздельное правление", при котором исполнительная и законодательная власти контролировались различными политическими партиями, что, несомненно, способствовало повышению контроля за деятельностью главы государства. Однако победа республиканцев на президентских и парламентских выборах в 2000 году может качнуть "маятник" в сторону Президента.
3.2. Различные варианты президентской власти во Франции
В отличие от США во Франции за годы, прошедшие с 1789 года, сменилось около 20 конституций и были опробованы на практике самые различные политические режимы [10, с. 5]. За это время Франция была и империей, и королевством, и республикой. Как заметил Ф.Лассаль: "Любое знамя, побывавшее в сотнях сражений, менее ободрано и продырявлено, нежели наша Конституция" [103, с. 35]. Революции и сильные монархические традиции приводили к частому изменению формы правления. Франция постоянно выбирала между Президентом и монархом.
В результате очередной революции 1870 года был низложен Наполеон-III. Выборы в Национальное собрание принесли победу не республиканцам, а различным монархическим партиям. Естественным их желанием было восстановление монархии. Немедленное обсуждение вопроса о форме правления было невозможным в силу чрезвычайных обстоятельств - Франция была в состоянии войны с Германией. Собрание приняло управление страной на себя, а исполнительную власть возложило на А.Тьера. Собрание стремилось поставить Тьера в зависимое от себя положение.
Поэтому 31 августа 1871 года был принят закон, часто называемый "Конституцией Рэви". Этот акт учреждал должность Президента, но без определения срока полномочий. Несмотря на то, что акты Президента нуждались в контрассигнации, он нес за свои действия ответственность перед Собранием и мог быть отозван [149, с. 321]. В то же время парламентское большинство вело переговоры с представителями царствовавших во Франции фамилий, в частности с графом де Шамбор, о возможности их коронации.
И только отсутствие единства в монархических кругах позволило так называемым "умеренным республиканцам" продлить полномочия Тьера как Президента до 3 лет [119, с. 327]. Создалась весьма сложная ситуация. Неопределенность с формой правления не позволяла Франции принять Конституцию и, следовательно, учредить основные органы государственной власти. Однако когда Тьер, выступив в Национальном собрании, пояснил, что считает восстановление монархии пока невозможным и поэтому следует держаться "консервативной республики", роялистское большинство вынудило его уйти в отставку.
