Эрнандо Сото - Иной путь
Эти первоначальные результаты показали не только трудность доступа к промышленной деятельности, но и абсурдность утверждения, что законы не создают проблем. Они показали также абсолютную бесцельность всего порядка: несмотря на 289 дней, проведенных имитаторами в присутственных местах, и 11 полученных ими разрешений, ни в одном из этих присутственных мест никто не заподозрил, что участвует в игре.
Цена доступа к жилью
Следующим шагом было изучение цены доступа к жилью.
Использовать метод имитации оказалось невозможным, поскольку для этого было бы необходимо создать ассоциацию или кооператив и привлечь несколько сот человек к участию в длительном эксперименте. Нам удалось использовать два непрямых метода. Анализируя содержание законов, мы смогли выяснить характеристики различных процедур;
анализируя административную практику, мы определили среднюю продолжительность этих процедур. Данное исследование охватывает те единственные три ситуации, в которых власти выделили землю под строительство в период между 1981 г. (годом принятия Закона о муниципалитетах) и датой проведения исследований сотрудниками Института. Следует отметить, что в тот же самый период произошло несколько сот захватов.
Мы выяснили следующее: если группа небогатых людей решает получить городскую землю для жилищного строительства легально, она должна добиться официального разрешения на пользование пустующей государственной землей, представить план урбанизации, получить разрешение на строительство и сертификат соответствия строений одобренному плану. Процесс занимает в среднем 83 месяца (6 лег и 11 месяцев), если выполнять все установленные требования.
В данном случае закон требует непропорционально больших затрат. Есть смысл кратко рассмотреть каждую из основных стадий этого процесса.
Получение государственной земли
Если заинтересованные стороны не могут купить уже урбанизированный участок земли и решают построить дом на вполне законных основаниях, они должны испросить разрешение на получение государственной земли.
Эта процедура занимает 43 месяца (3 года и 7 месяцев). В ней участвуют до шести министерств, в том числе президент Республики. Ввиду продолжительности процедуры Институт решил выяснить последовательность необходимых административных шагов и ответить на вопрос, является ли такая длительность всех процедур следствием сопротивления бюрократии или же это результат необходимости строгого исполнения установленных правил. 43 месяца, необходимые для получения разрешения, являются результатом 207 бюрократических процедур, которые затрагивают 48 различных правительственных учреждений. Каждая процедура занимает примерно одну рабочую неделю.
Следует отметить, что всякий человек, приобретающий государственную землю, получает в конце процесса неполноценное право владения. Например, в отличие от обычного владельца частной собственности, получатель государственной земли может продать или заложить ее лишь с согласия провинциального правительства. Такая правовая дискриминация задевает только людей с небольшими средствами, более всего нуждающихся в приобретении государственной земли для строительства жилья.
Не следует полагать, что темный процесс получения разрешения идет сам по себе. Он требует времени, информации и ресурсов. Чтобы подсчитать издержки, Институт взял за основу некую гипотетическую ассоциацию жилищного строительства, состоящую из 244 членов, и рассчитал затраты каждого члена ассоциации на приобретение честным путем официального разрешения на клочок земли, где он мог бы построить свой дом.
По нашим оценкам на выполнение процедур получения разрешения ассоциации придется затратить 526 019 долл. Каждый участник тратит 2156 долл.. Другими словами, всякий, кто в то время получал минимальную месячную зарплату, должен был отдать свой полный доход за 4 года и 8 месяцев.
Согласование инфраструктуры
Выделенную государством землю следует осваивать. Согласно определению из Национальных строительных правил это "процесс, включающий изменение использования сельской или пустующей земли и предусматривающий создание коммунальных сооружений".
Строительство не может вестись произвольно -- в соответствии со вкусами и финансовыми возможностями владельцев. Любой план застройки участка должен прежде всего принимать во внимание назначение земли, определенное зональными правилами, минимальные стандарты качества и максимально допустимую нагрузку на инфраструктурные сооружения.
Только при соответствии плана всем критериям может быть начата застройка участка. Необходимые согласования занимают в среднем 28 месяцев и включают по меньшей мере три стадии, каждая из которых требует привлечения городского совета-Лимы: утверждения подготовительных разработок, утверждение планов и выдачи разрешений на внесение изменений в эти планы.
Разрешение на строительство
И, наконец, когда земля уже получена и создана инфраструктура, можно начинать застройку. Но сначала нужно получить разрешение на строительство, а когда оно закончено -- получить сертификат соответствия застройки ранее утвержденному плану. Институт обнаружил, что для получения этих двух документов в городском Совете требуется обычно около 12 месяцев.
Очевидно, что люди захватывают землю и строят дома в нарушение закона прежде всего потому, что законные каналы доступа к земле чрезвычайно трудно проходимы.
Бессмысленность ограничений делается особенно удручающей, если вспомнить, что от силы 5% национальной территории в настоящее время используется для хозяйственных целей. Экономическое значение остальным 95% придает лишь деятельность людей. Застройка -- обычный способ сообщить ценность земле, но именно этот путь и ограничен законом.
83 месяца нужно убить на получение разрешений на землю, на создание инфраструктуры, на строительство. Этот срок следует рассматривать как главное препятствие, делающее законопослушание настолько дорогим, что для людей со скромным достатком единственным выходом является внелегальная застройка. Это типичный пример плохого закона.
Цена доступа к торговле
Далее Институт изучил условия доступа к торговле, ведущейся по закону. Только существующие ограничения способны объяснить, почему лимчане, нарушая закон, торгуют на улицах или на рынках. Институт изучил два пути, предлагаемых каждому желающему торговать на законных основаниях -- открытие магазина и строительство рынка или торгового центра. В первом случае мы использовали тот же подход, что при изучении промышленности: мы имитировали открытие магазина. Во втором мы поступили так же, как при изучении жилищного строительства: мы исследовали существующие законы и проанализировали рынки или торговые центры, построенные уличными торговцами.
Открытие магазина в рамках закона
Исследователи вели себя как обычные люди со скромным достатком: проходили через различные процедуры без всяких хитростей, выполняли предъявляемые требования и пытались избежать взяток. Для проведения эксперимента был выбран район Сан-Хуан де Мирафлорес. Это новый, процветающий в коммерческом отношении район с хорошими дорогами. Были арендованы и оборудованы подходящие помещения, и эксперимент начался.
Имитация показала, что для законного открытия небольшого магазина нужно пройти ряд бюрократических процедур в трех различных правительственных департаментах. Для этого требуется 43 дня и 590,56 долл., что составляет 15 минимальных месячных зарплат по состоянию на дату окончания эксперимента.
Ясно видно, как существующие правила толкают людей на пренебрежение законом.
Строительство рынка
Институт изучил пять реальных случаев, когда продавцы организовывались, чтобы построить свои собственные рынки. Эти случаи охватывают основные торговые районы города.
Исследование показало, что для строительства рынка в рамках закона нужно примерно 17 лет -- от создания мини-рынка до возникновения надлежащим образом оборудованного рынка. Если вычесть время, необходимое торговцам для внезаконного объединения, то период ожидания составит по меньшей мере 14,5 года и может служить чистым показателем величины затрат на доступ к настоящему рынку. (Крупные застройщики, действующие в рамках закона, тратят на все это 100 дней).
Трудности строительства собственных новых рынков объясняют, почему многие становятся уличными торговцами. Ведь рынки появляются лишь тогда, когда торговцы организованы и начинается процесс накопления сил и ресурсов. Этими же трудностями объясняется и тот факт, что многие остаются уличными торговцами намного дольше, чем хотели бы. Но несмотря ни на что, за последние 20 лет на каждый государственный рынок торговцами было построено 12 рынков. Не будь ограничений, они построили бы куда больше.
