Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
3) пересекающая модель – равноправие.
Рис. 1.1. Типы власти:
а – координированная; б – включающая; в – пересекающая;
А – федеральный уровень; В – региональный уровень;
С – местное самоуправление.
В координированной модели права и обязанности национального и региональных правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям. Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Пример частичной координированной модели был характерен для республик Татарстан и Саха в середине 1990-х гг., когда финансовые потоки данных республик отличались от налоговых потоков из других субъектов Российской Федерации в центр.
Во включающей модели власть разделена в определенном соотношении между национальными, региональными и местными государственными структурами. Площадь каждого круга указывает на долю полномочий каждого уровня правительства в общей власти. В модели у каждого уровня власти возникает искушение пересмотреть свои полномочия, особенно у центра.
Пересекающая модель занимает промежуточное место между двумя предыдущими моделями и получила наибольшее распространение в федеративных государствах. Эта модель характеризуется тремя основными чертами:
1) власть лимитирована и рассредоточена одновременно. Сферы автономии различных уровней власти незначительны;
2) высокая степень потенциальной и действительной независимости уровней власти. Сочетание конкуренции и кооперации в отношениях между ними;
3) переговорно-обменная основа взаимоотношений уровней власти.
Основные модели межправительственных отношений представлены в табл. 1.1.
Таблица 1.1
Основные модели межправительственных отношений
Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:
1) законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;
2) обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3) гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти;
5) организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы.
Экономическое и политическое определения федерализма отличаются друг от друга. Существуют также различия в финансовом, классическом и институциональном подходах к его изучению. Из этого следует, что федерализм – это интегральная категория, включающая в себя экономические, политические, социальные и другие отношения, возникающие в государстве, следовательно, правомерно рассматривать федерализм как сложную категорию междисциплинарного характера.
Бюджетный федерализм имеет следующие основные преимущества.
1. Свобода выбора. Ядро финансового федерализма – большая свобода выбора. Местное самоуправление и их органы отличаются в зависимости от предпочтений их жителей. Это обеспечивает возможность выбора предоставляемых государственных услуг. Люди могут быть лучше удовлетворенны, если возможность выбора больше. Это – главное достоинство федерализма, предполагающее соединение внутри страны, внешнее единство с внутренней дифференциацией, которое другие правительственные структуры не могут предоставить (ни унитарное, ни конфедеративное).
2. Участие. Финансовый федерализм обеспечивает возможность для большего политического участия всех слоев населения. Федеральная структура позволяет развивать процессы демократии и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления. Население страны может лучше влиять на демократический процесс и выборы.
3. Экспериментирование и возможности инноваций. Финансовый федерализм предполагает развитие финансового менеджмента в государственных органах, так как региональные правительства представляют собой естественные лаборатории для правительственного экспериментирования и большой диапазон для развития правительственных инноваций в области бюджетирования и контроля. Так, в 1990-е гг. опыт Нижнего Новгорода применялся во многих регионах России. На современном этапе многие регионы внимательно смотрят на опыт развития Самарской и Пензенской областей. Региональный уровень правительства и местное самоуправление имеют возможность развить собственные подходы к организации общественных услуг, финансовому менеджменту в правительстве. Некоторые эксперименты успешны, некоторые проблематичны. Новшества на уровне местного самоуправления или отдельной области не подвергают население страны такой же степени опасности, как если бы проводились эксперименты на национальном уровне. Те эксперименты, которые являются успешными, могут стать «самыми лучшими» моделями для остальной части страны. Граждане будут видеть то, что другие региональные правительства делают, и будут требовать подобные или лучшие нововведения от их собственных лидеров (как, например, это требуют сейчас граждане в Ульяновской области, видя пример Татарстана и Самарской области – соседних регионов).
4. Отчетность. Когда правительственные решения на уровне региона или местного самоуправления находятся ближе к населению, чем в отдаленном национальном правительстве, общественность может отслеживать решения, сделанные относительно правительственных услуг и сборов. Население внимательнее относится к правительственным представителям и должностным лицам. Больше внимания уделяется отчетности правительства как на региональном уровне, так и на уровне местного самоуправления, так как все принимаемые решения непосредственно затрагивают жителей данной области или города, деревни. Вопрос о финансировании моста или увеличение ставок единого налога непосредственно затрагивает жителей, поэтому обратная связь мгновенна. Так, в Саратовской области увеличение коэффициента, применяемого для расчета налоговой базы единого налога, мгновенно вызвало демонстрации предпринимателей и заставило пересмотреть решение о его увеличении.
5. Региональное большинство. Этнические, религиозные или социальные группы могут быть большинством населения в некоторых областях, хотя данные группы – это различные меньшинства для нации в целом. Их специальные интересы могут быть незаметны в национальной политике, и они могут быть отчужденны от национальной политики, поэтому данные группы могут решить, что правительство не учитывает их интересы. Региональный суверенитет данных групп внутри федеральной нации обеспечивает возможность им управлять и обеспечивать региональные услуги или услуги местного органа власти, учитывая стиль и сущность их обычаев и жизни, отличающихся от обычаев в других областях, без потребности создания собственной страны. Из-за способности приспособления правительственных услуг к местным предпочтениям федеральное государство может легче приспособиться к региональным различиям и лучше регулировать региональные проблемы. Федеральная структура может давать региональному большинству роль в управлении, которым они никогда бы не пользовались на национальном уровне. Данная ситуация характерна, например, для Квебека в Канаде, для Татарстана в Российской Федерации.
Необходимо отметить также определенные недостатки федеративной структуры.
1. Дублирование. К сожалению, очень редко бывает такая ситуация в стране, когда все слои в правительственной структуре проработаны настолько тщательно, что не происходит дублирования функций. Подразделения из разных слоев правительства могут выполнять одни и те же функции. Так, например, в России существует 66 органов финансового и бюджетного контроля на разных уровнях, что приводит к дублированию контрольных функций. В то же время другие важные функции могут становиться пренебрегаемыми. Унитарное государство имеет возможность лучшего контроля и управления для предотвращения возможного дублирования.
2. Снижение ответственности. В связи с тем что федерализм предполагает дублирование правительственных функций, это приводит к сложностям определения ответственности за общественные проблемы, что в итоге может ослабить внимание к общественным интересам. Федеральный правительственный уровень может полагать, что функции удовлетворительно выполняются более низким уровнем правительства, а тот, в свою очередь, предполагает, что эта функция находится в руках федерального правительства. В результате население возлагает ответственность за обеспечение специфических услуг на региональное правительство, в то время как за это отвечает местное самоуправление, или наоборот.
