Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
В целях решения этой проблемы в 2001 г. за счет централизации 15% НДС, поступавших в региональные бюджеты, и был создан федеральный ФК. Данные меры позволили не только осуществить выравнивание возможностей граждан по получению социальных услуг, но и решить проблемы, связанные с уплатой НДС компаниями общенационального значения.
Формирование в составе федерального бюджета ФК означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Федеральный фонд компенсаций – новый элемент в системе финансовых взаимоотношений центра и бюджетов других уровней, направленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральных законодательством. Создание ФК можно оценить как первые шаги Правительства РФ к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. ФК был включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета», хотя по своей сути выступает как способ реализации полномочий Российской Федерации в социальной сфере. Федеральные законы, на реализацию норм которых выделяются средства ФК[55] , и соответствующие им года начала финансирования приведены ниже.
Федеральный закон от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» 2001;
от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 2001;
от 09.02.2003 № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 18.10.1991 № 1761-1 „О реабилитации жертв политических репрессий“» (с изм. от 22.08.2004) 2002;
от 23.07.2005 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.01.1993 № 4301 – I „О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы“» 2002;
от 09.05.2006 № 67-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 09.01.1997 № 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы 2002;
от 18.07.2006 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“» 2002;
от 19.08.1995 № 149-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».....2002;
от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (с изм. от 07.08.2000, 29.12.2001) 2002;
от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 „Об основах федеральной жилищной политики“ и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» (с изм. от 29.12.2004) 2003;
от 04.05.2000 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 09.06.1993 № 5142-1 „О донорстве крови и ее компонентов“» (с изм. от 22.08.2004) 2004.
В 2001 г. средства ФК направлялись только на реализацию двух Федеральных законов: от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» и от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В последующие годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав ФК, ежегодно увеличивалось.
Распределение субвенций ФК проводится между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).
По мере реализации реформы социальной защиты населения средства ФК будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.
Фонд софинансирования социальных расходов.
(ФССР). Этот фонд впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.
Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов (табл. 6.28).
Таблица 6.28
Объем средств Фонда софинансирования социальных расходов, млрд руб., в 2002-2004 гг.
Источник: Составлено по федеральным законам о федеральном бюджете.
Так, в 2007 г. предполагается осуществить следующие трансферты из ФК и ФССР (табл. 6.29).
Таблица 6.29
Объем субсидий из Фонда компенсаций и Фонда софинасирования социальных расходов[56]
По замыслу федерального правительства первоначально средства ФССР планировалось направить на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что позволило бы ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Российской Федерации в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Однако уже в ходе обсуждения проекта бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки (ETC) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. В федеральном бюджете на 2007 г. также предполагается направить средства из данного фонда на социальную поддержку ветеранов труда и тружеников тыла и на выплату гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Фонд регионального развития (ФРР). Еще одним каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития, идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 62. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.
Впервые образование ФРР в объеме 2 млрд руб. было предусмотрено в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. ФРР был образован уже в объеме 3 млрд руб. Предполагалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Однако направление средств ФРР на финансирование объектов, предусмотренных в десятках таких программ, приводило к «распылению» денежных средств. В связи с этим в 2002—2004 гг. произошли кардинальные изменения принципов формирования ФРР: его объем был резко увеличен (табл. 6.30), а число федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30—50 программ в предыдущие годы до шести в 2002 г. и семи в 2003 и 2004 гг. Начиная с 2004 г. средства ФРР предоставляются не только в виде субсидий, но и в форме субвенций, что должно снизить нагрузку на региональные бюджеты.[57]
Таблица 6.30
Объем средств Фонда регионального развития, млрд руб.
В 2007 г. в составе федерального бюджета сформирован ФРР в сумме 4240,0 млн руб., что выше уровня 2006 г. на 58,3%. Средства ФРР направляются на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой регионального и муниципального значения.
