Денис Шевчук - Банковское право: конспект лекций
Как отмечалось выше, Конституция Российской Федерации закрепляет за Банком России особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанных функций не допускается (ст. 75). Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.
В соответствии с требованиями пункта „ж“ статьи 71 Конституции РФ, денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Субъекты Российской Федерации таким правом не обладают.
Конституция относит федеральные банки, в том числе Центральный банк, к числу федеральных экономических служб (пункт „ж“ статьи 71), тем самым указывая, что они не входят в общую структуру разделения властей, находятся в исключительном ведении федерации, наделены особыми функциями денежно-кредитной политики.
Данный вывод подтверждается и при более детальном анализе конституционных норм. Конституция не упоминает Банк России в числе органов, которые осуществляют государственную власть в Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 11, в их число входят Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации.
Не относятся к Центральному банку также те положения Конституции, которые закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), поскольку Центральный банк Российской Федерации не отнесен ни к одной из выше перечисленных ветвей власти. Такое решение, как представляется, не было случайным, поскольку на Центральный банк возложены особые по своей природе функции государственной власти. Они не имеют такого универсального характера, как функции президентской, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Они ограничены по сфере применения и не влияют на функционирование других органов государственной власти.
Следует подчеркнуть также тот факт, что принцип независимости Центрального банка исключает его из системы разделения властей, поскольку разделение властей предполагает особый механизм „сдержек и противовесов“, не допускающий независимости одних органов государственной власти от других. Весьма примечательно то обстоятельство, что применительно к таким ветвям власти, как законодательная, исполнительная и судебная, Конституция использует термин „самостоятельные“. Независимости в их взаимоотношениях не может быть. На этот факт неоднократно обращал внимание и Конституционный Суд РФ».
Наконец, отметим тот факт, что авторы Конституции стремились всемерно закрепить независимость Центрального банка. Об этом свидетельствуют не только категоричность формулировок статьи 75 Конституции, но и то обстоятельство, что статус Центрального банка закреплен в главе третьей – в той части Конституции, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Из этого следует, что Конституция фактически выводит Центральный банк из общей системы организации государственной власти и в равной мере отдаляет его как от федеральных, так и региональных органов.
Данное заключение подтверждается и при сравнительно-правовом анализе конституционной регламентации тех органов, которые наряду с Центральным банком не включены статьей 1 1 Конституции в число органов, осуществляющих государственную власть. Речь здесь идет о таких конституционных органах, как Прокуратура и Счетная палата. Статус этих органов непосредственно закреплен в самой Конституции. Но в отличие от Центрального банка, они не имеют независимого статуса. Прокуратура включена Конституцией в орбиту судебной власти. Об этом свидетельствует сам факт закрепления норм о прокуратуре в главе седьмой Конституции («Судебная власть»). Счетная палата введена в рамки законодательной власти, что подтверждается соответствующими конституционными нормами главы пятой Конституции, посвященной Федеральному Собранию.
Заключая вопрос о конституционных рамках статуса Банка России, можно отметить следующие его основные черты.
1. Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционный статус.
2. Центральный банк Российской Федерации не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти.
3. Центральный банк Российской Федерации осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти.
4. Другие органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка Российской Федерации.
5. Принцип независимости Центрального банка исключает какие-либо «сдержки и противовесы» со стороны других органов государственной власти.
6. Статус Центрального банка установлен непосредственно Конституцией и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции.
7. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.
Следует отметить, что аналогичный статус предоставлен центральным банкам во многих государствах. Так, Органический закон «О Центральном банке Чили» 1976 г. предусматривает, что «Центральный банк является независимым органом, который имеет самостоятельный конституционный статус, обладает правами юридического лица и имеет неограниченный срок полномочий... Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права» (ст. 1 и 2). В Югославии Конституция определяет Центральный банк как «независимый институт денежной системы» (ст. 114). Закон «О Национальном банке Болгарии» 1997 г. четко устанавливает, что «при выполнении своих функций Банк должен быть независим от какого бы то ни было вмешательства со стороны Совета министров и других государственных органов» (ст. 4). А Конституция ЮАР требует, чтобы Банк Южной Африки «действовал при осуществлении своей основной цели независимо, без страха, предпочтений или предубеждений» (ст. 224).
Закрепляя независимый статус Центрального банка, авторы Конституции Российской Федерации стремились решить следующие задачи – обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти. При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.
Дело в том, что многие законодатели, как показал опыт Верховного Совета России, видели панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Да и сейчас многие депутаты полагают, что для решения экономических проблем достаточно включить «печатный станок». При этом в расчет не принимаются те последствия, к которым может привести выпуск ничем не обеспеченных денег. Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.
Обоснованность данного вывода подтверждается и позицией Конституционного Суда, сформулированной в Определении от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда о проверке конституционности части 3 ст. 75 Закона о Банке России. В этом документе, в частности, отмечено: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции – защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования». При этом Конституционный Суд указывает, что законодатель должен «исходить из особого конституционно-правового статуса Банка России».
В свете изложенного можно отметить, что Конституция устанавливает достаточно жесткие гарантии независимого статуса Банка России, которые, к сожалению, в действующем законодательстве в полной мере не соблюдены. В этой связи следует обратить внимание на статьи 5 и 87 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
