Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
Нелимитированные гранты не имеют ограничений на объем выделяемых средств, в то время как лимитированные имеют подобные ограничения.
Существуют различные подвиды межправительственной финансовой помощи (табл. 3.3). Например, категориальные гранты могут быть долевыми и недолевыми, лимитированными и нелимитированными, в то время как система разделения доходов всегда представляет собой только недолевую и паушальную помощь. Сочетание различных типов грантов позволяет правительству разрешать насущные проблемы: противостоять внешним эффектам, выравнивать обеспеченность резидентов государства общественными благами и достигать фискального баланса в стране.
Таблица 3.3
Межправительственная финансовая помощь (комбинация различных характеристик)
В табл. 3.4 приведена классификация грантов в соответствии с уже известными критериями (характер выделяемых средств и участие сторон в гранте) и вводится новый – взаимосвязь выделяемых средств с фискальными потребностями региона.
Таблица 3.4
Классификация грантов
Предназначение грантов в разрешении проблем функционирования модели фискального федерализма показано в табл. 3.5.
Таблица 3.5
Предназначение грантов[13]
В разных странах применяются различные индикаторы, отслеживающие уровень горизонтального и вертикального дисбаланса. Вертикальный фискальный дисбаланс традиционно определяется как процентное отношение расходов органов местного самоуправления, нефинансируемых своими собственными доходами.
В Австралии установлен стандартный уровень оказываемых услуг государственным сектором, а также средний уровень налогообложения. Другие страны (Дания, Япония, Корея) используют такие индикаторы, как демографические характеристики, протяженность дорог, информацию о которых легче собрать. В Канаде выравнивающие гранты применяются на основе данных относительно собираемости налогов.
В число основных применяемых объективных критериев входят:
– численность населения муниципальных образований, которая в каких-то случаях может считаться средневзвешенной, например для учета выплат, увеличивающихся в зависимости от численности населения;
– возрастная структура населения, т. е. численность детского населения, молодежи и/или лиц пожилого возраста;
– социальная структура населения, т. е. численность населения, принадлежащего к определенным категориям (например, учащиеся) или группам (иностранцы, безработные и т. д.), требующим особого внимания;
– некоторые структурные характеристики территориального образования, такие как площадь территории (общая или застроенная), количество единиц жилья, протяженность дорог и т. д.
В некоторых странах число критериев значительно увеличивается в результате необходимости учета мелких факторов, введенных под политическим нажимом. Такого рода нажим обычно приводит к такому усложнению формул расчета, что их приходится полностью пересматривать. Это затрудняет процесс оценки. Одной из важнейших задач остается упрощение метода наряду с сохранением его корректности. Так, например, в Дании предлагается ряд критериев с корректировкой в зависимости от того, на каком уровне проводится выравнивание: на государственном или на столичном (табл. 3.6).
Таблица 3.6 Показатели оценки необходимых расходов коммун в Дании
Блочные гранты представляют собой финансирование программ, дополняющее финансирование из местного бюджета. Так, в Канаде широко применяются гранты для финансирования здравоохранения и повышения квалификации. Данный вид грантов также широко распространен в США в комбинации с категориальными грантами. Данные виды грантов составляют 90% общей суммы выделяемых трансфертов. Около 70% данных грантов идут на финансирование специальных проектов в США, например Medicare – программа оказания медицинской помощи пенсионерам (людей старше 65 лет), Medicaid – расходы на здравоохранение для бедных слоев населения, Aid to Families with Dependent Children – поддержка бедных семей с детьми.
Так, в федеральном бюджете США на 2005 г. по программе Medicaid было выделено 182 млрд долл., по программе Medicare – 333 млрд долл.[14]
Таким образом, системы финансовых трансфертов из государственных бюджетов в региональные и местные бюджеты преследуют три основные цели.
Во-первых, необходимо обеспечить местные органы власти финансовыми средствами, необходимыми для выполнения их задач, иными словами – исправить вертикальное налоговое неравенство, возникающее, когда местные органы власти одного или нескольких уровней замечают, что сбор разрешенных налогов по «разумным» ставкам не приносит им достаточно средств для предоставления на соответствующем уровне находящихся в их ведении услуг.
Во-вторых, речь идет о том, чтобы выровнять горизонтальное неравенство. Горизонтальное налоговое неравенство возникает, когда два местных органа власти, желающих предоставить услуги на одинаковом уровне, замечают, что для этого им потребуются разные налоговые ставки.
В-третьих, чтобы направить действия местных властей на обеспечение предоставления местных общественных услуг в соответствии со стандартами или в рамках политики обустройства и развития территории, оказать влияние в пользу осуществления тех или иных инвестиций.
Дотации и субвенции не являются полностью взаимозаменяемыми, так как их доля в размере перечисляемых сумм зависит от важности, придаваемой каждой из названных ранее целей. Так, например, дотации будут уместнее в том случае, если надо осуществить выравнивание: в большинстве случаев государство предоставляет такие дотации, которые позволяют выровнять одновременно горизонтальное и вертикальное налоговое неравенство.
Если же стоит только одна цель – восполнить разрыв между местными расходами и собственными налоговыми поступлениями, то следует прибегать к дотациям, поскольку субвенции в большей степени, чем дотации, ограничивают свободу действия местных властей, когда для этого нет оправданных оснований. Вследствие этого дотации используются почти исключительно в тех случаях, когда надо восполнить недостающее финансирование текущих расходов муниципальных образований, а не для финансирования капитальных расходов.
В тех случаях, когда речь идет о финансировании услуг, на предоставление которых местные органы власти уполномочены государством, либо о стимулировании местных органов власти к предоставлению услуг, дающих преимущества нерезидентам, либо об оказании помощи в тех случаях, когда услуги соответствуют минимальным государственным нормам, то специальные субвенции представляются более подходящими, чем дотации. Это касается и тех случаев, когда поставлена задача осуществления определенных видов капиталовложений для управления развитием в заданном направлении. С данной целью предоставляют гранты на капитальное строительство (ГКС). Схемы ГКС представляют собой хорошо продуманный механизм, который может быть использован в двух целях: чтобы способствовать развитию местной капитальной инфраструктуры и создавать инструмент для стимулирования хорошего уровня местного правления. Именно в децентрализуемых развивающихся странах и странах с переходной экономикой Мировой банк, ЮНДП и другие двусторонние организации поддерживают введение таких грантов. В рамках системы ООН фонд капитального строительства ООН (ЮНСДФ) специализируется в разработке и осуществлении этих схем капитальных грантов.
Хотя ГКС отличаются от страны к стране, они имеют следующие основные черты.
1. Каждому органу самоуправления выделяется трансфертная сумма ГКС на основании прозрачной, справедливой и объективной формулы. Это позволяет местным органам самоуправления разработать план капитального строительства в рамках известного бюджета.
2. Ресурсы не являются полностью безусловными: они предназначены только для капитального строительства.
3. Проектам ГКС должны соответствовать ресурсы из местного бюджета (обычно 10—20%), чтобы обеспечить закрытие сделки на местном уровне и получение объекта в собственность. Требование такого соответствия будет также стимулировать, пусть даже и опосредствованно, усилия, направленные на сбор местных доходов.
Для того чтобы местный орган самоуправления получил ГКС, он должен отвечать ряду объективных условий минимального доступа. Местным органам самоуправления сообщают в начале процесса составления местного бюджета, отвечают они этим условиям или нет, или что они должны сделать, чтобы отвечать им.
