Константин Черкасов - Государственное территориальное управление в России
Структурирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в большинстве своем проведено неравномерно и бессистемно, что в первую очередь обусловлено отсутствием четких критериев их создания (в законодательстве лишь очерчены вопросы, по которым они должны создаваться – ст. 71, 72 Конституции России). Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах; другие – в субъектах Российской Федерации (во всех или некоторых); третьи – на части территории субъекта России; четвертые – в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые – в федеральных округах и субъектах России; шестые – одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации; седьмые вообще не имеют таковых. Оптимизация системы федеральных территориальных органов осложнена многообразием их видов и разноуровневостью размещения. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах России. Численность служащих территориальных органов федеральных государственных органов зачастую превышает необходимую и достаточную. Нет четкости и ясности в подчинении некоторых органов исполнительной власти, то они находятся в ведении субъектов России, то передаются федеральному центру, и наоборот4. В рамках обеспечения пространственной базы модернизационной экономики и совершенствования государственного территориального управления определенные нарекания вызывают существующие территориальное деление и экономическое зонирование страны. Возможности лишь федеральных округов и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации не позволяют устранить всех проблем в этой области.
Таким образом, к настоящему времени назрела необходимость в структурной перестройке территориального государственного управления, выходящей за рамки «рационализаторства», иллюстрацией которого, в частности, может служить созданный в 2000 г. в определенной степени унифицированный межрегиональный уровень государственного управления в виде системы федеральных округов и его усовершенствование в 2010 г. путем учреждения Северо-Кавказского федерального округа5. Следует продолжить работу по оптимизации системы, структуры, состава и размещения территориальных государственных органов, в т.ч. с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; по повышению эффективности взаимодействия федеральных территориальных государственных органов и органов государственной власти субъектов России, четкому разграничению функций и полномочий между органами исполнительной власти6. С данной точки зрения несомненный положительный эффект должна иметь реализация предложений руководства страны в части разработки и введения персональной системы оценки деятельности федеральных государственных служащих.
В целом имеется потребность в создании оптимальной модели управления территориями страны, а также научно обоснованной и логически выстроенной концепции территориального развития государства, включающей стратегию, тактику и алгоритм действий центральной власти в территориальном измерении. При этом в свете ряда высказываний некоторых руководителей государства и принятых решений в сфере государственного строительства чрезвычайно важно пока хотя бы на политическом уровне определить реальную перспективу существующего государственного устройства России. В противном случае отсутствие тщательно проработанной теоретической основы государственного территориального управления не позволит на высшем уровне вовремя выработать действенные меры, адекватные современным угрозам российской государственности, ее целостности и неприкосновенности.
Новые тенденции в развитии государственного управления на уровне федерального округа
На основе современного законодательства проведено сравнительное исследование административно-правового статуса министра Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. Выявлены основные тенденции в развитии института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и высказаны опасения в случае его трансформации в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах.
Ключевые слова: государственное управление на уровне федерального округа, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Дальневосточный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, структура федеральных органов исполнительной власти.
On the basis of the modern legislation comparative research of administrative legal status of the Minister of the Ministry of the Russian Federation on development of the Far East – the plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the Far East federal district and the Deputy Prime Minister of the Russian Federation – the plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the North Caucasian federal district is carried out. The main tendencies in development of institute of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts are revealed and fears in case of its transformation in institute of plenipotentiaries of the Government of the Russian Federation in federal districts are stated.
Key words: Public administration at level of the federal district, plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts, the Far East federal district, the North Caucasian federal district, structure of federal executive authorities.
Вопросы совершенствования созданного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с послед. изм. и доп.)7 и иными нормативно-правовыми актами государственного управления на уровне федерального округа постоянно находятся в центре внимания не только научной общественности, но и административно-политического руководства страны. Одним из последних решений центральной власти в данной сфере явился Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»8, обозначивший в том числе конкретные организационно-правовые мероприятия, направленные на повышение эффективности сложившегося в стране в определенной степени унифицированного межрегионального государственного управления.
Во-первых, в Министерстве регионального развития России учреждены дополнительно восемь должностей заместителя министра регионального развития Российской Федерации по федеральным округам, что, несомненно, давно назрело и полностью укладывается в рамки полномочий данного федерального органа исполнительной власти. Так, уже с 2010 г. Министерству регионального развития Российской Федерации, в частности, поручено осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Более того, в последнее время остро обозначилась необходимость в новой редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»9. Существенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в 2004, 2008, 2012 гг. неизбежно должны повлиять на содержание указанного акта. Его положения следует согласовать с изменениями в структуре и работе Правительства России, а также с правовыми актами, регламентирующими сегодня вопросы образования и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти10.
Во-вторых, образовано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока с возложением на его руководителя одновременно функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе. На данный федеральный орган исполнительной власти возложено осуществление следующих функций на территории Дальневосточного федерального округа: координация деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством России; управление федеральным имуществом (за исключением лесного фонда и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом России) в порядке и пределах, установленных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; контролирование осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, переданных им в соответствии с законодательством России11.
