Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам
• подъем оптимизма сельских жителей, о которых вспомнили хотя бы на уровне лозунгов;
• усиление внимания чиновников к аграрной проблеме как своеобразной номенклатурной моде на патриотичную риторику и вектор нормотворчества.
Да, проект не вывел страну в мировые лидеры агробизнеса. Но учитывая сроки и выделенные средства, такие ожидания были абсолютно беспочвенными. Проект рассчитывался на конкретный сектор – животноводство, и последующие годы показали реальные успехи агродрайверов в лице российских птицеводов и свиноводов. В ходе нацпроекта «Развитие АПК» в животноводстве стартовали многочисленные инвестиционные проекты, но главное, бизнес стал всерьез задумываться о том, что сельское хозяйство вполне может рассматриваться как прибыльный бизнес. С 2005 по 2010 г. производство мяса и птицы выросло на 36 % (в убойном весе); в 2011 г. мясное производство выросло еще на 3,7 %, достигнув постсоветского максимума в 10,9 млн тонн [Производство… 2012]. За период 2006–2010 гг. доля просроченных задолженностей сократилась с 52 до 28 %, а доля неприбыльных сельхозпредприятий – с 35 до 25 % [Основные показатели… 2011, с. 35, 36; 2008, с. 31–33].
Но важны не валовые показатели, а производство на душу населения, если мы говорим об обеспечении продовольствием [Ушачев, Серков, 2009]. И тут наметилась положительная динамика (табл. 5).
Таблица 5
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции на душу населения (кг)
Однако ситуация с потреблением продовольствия в стране оставалась напряженной. Трудно поверить, но факт: объем производства молока в 2008 г. был сопоставим с его уровнем в 1958 г., мяса в целом – в 1970 г., яиц – в 1977 г. А поголовье КРС было как после коллективизации в 1933–1934 гг. [Интервью с Ушачевым, 2009]. Лишь картофель и хлебопродукты россияне потребляли с превышением рациональных норм питания. Среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов составляло от нормы всего 61 %, рыбной продукции – 56 %, овощей – 76 %, молока и молокопродуктов – 88 %. Конечно, высокодоходные группы потребляли больше. Но в целом в 2008 г. ниже рациональной нормы потребляли молока и молокопродуктов примерно 80 % населения страны, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов – 50–60 %, фруктов – 70 %, сахара – 30 %, хлеба и хлебных продуктов – 20 %. Но даже этот уровень потребления достигался с помощью импорта.
Чтобы понять серьезность проблемы достаточно сравнить потребление некоторых продуктов в России и других развитых странах (табл. 6). Добавим, что доходные группы резко различаются возможностями потребления, что делает оценку еще более пессимистичной.
Есть старая шутка о трех способах разориться: быстрый способ – пойти в казино, приятный способ – потратиться на женщину, но самый надежный способ – вложиться в сельское хозяйство. Нацпроект не решил проблем сельского хозяйства, но дал надежду, что вложения в агросферу перестали быть надежным путем к разорению.
Таблица 6
Потребление молочных продуктов в некоторых странах мира в 2009 г. (кг/чел. в год)
Примечание: По данным Российского союза предприятий молочной отрасли.
§ 2. Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.): специфика интерпретации и политический контекст реализации
В 2010 г. указом Президента Д. Медведева была принята Доктрина продовольственной безопасности РФ. Случилось это после десятилетия, ассоциируемого с ростом и процветанием, чему способствовали высокие цены на нефть и низкая сравнительная база 1990-х годов. Как объяснить парадоксальное запаздывание России в обращении к концепту продовольственной безопасности? В чем состоит специфика его российской интерпретации по сравнению с международной традицией? В каком политическом и экономическом контексте эволюционировал смысл этого понятия в России? Каков репертуар действий по реализации продовольственной безопасности?
Мы покажем специфику российского толкования универсального концепта продовольственной безопасности, его контраст с либеральной традицией и инструментальную роль в нарастании протекционизма, закрытости российской экономики.
История понятия «продовольственная безопасность»
Прежде чем попасть в лексикон российских властей, концепт продовольственной безопасности имел долгую историю и множество вариантов толкования, не говоря уже о разнообразии практических мер, направленных на достижение продовольственной безопасности усилиями местных правительств и международных организаций [Mooney, Hunt, 2009]. Существует множество определений того, что же следует считать продовольственной безопасностью. Где-то акцентировались борьба с голодом или безопасность пищевых продуктов [Lawrence, McMichael, 2012], где-то устойчивое развитие сельских сообществ [Maxwell, 1996] или минимизация рисков аграрного производства [Mooney, Hunt, 2009]. Но при всем разнообразии нюансов подавляющая часть определений вторит базовым идеям, первоначально сформулированным в 1974 г. в Риме на Всемирной конференции по проблемам продовольствия, организованной под эгидой ФАО (Food and Agriculture Organization, FAO). Суть этой концепции наиболее четко зафиксирована на Всемирном продовольственном саммите по вопросам безопасности (1996 г.), где было принято следующее определение: «Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»[4].
То есть изначальное понимание продовольственной безопасности не имело отношения к самообеспечению страны продовольствием и апеллировало к борьбе с голодом в бедных странах мира. Общий вектор мировой дискуссии о продовольственной безопасности состоял в попытках придать этому понятию статус глобального блага, сформировать транснациональный характер борьбы с голодом и недоеданием на базе неолиберального консенсуса [Duncan, Barling, 2012]. Магистральным направлением достижения продовольственной безопасности объявлялась интенсификация финансовой глобализации и международной торговли. «Существует ошибочное убеждение, что сельское хозяйство в развивающихся странах должно быть нацелено на выращивание продовольственных культур для местного потребления. Это заблуждение. Страны должны производить то, что они производят лучше и что востребовано на рынке» [McMichael, Schneider, 2011, p. 127].
С недопустимостью голода согласны были все, однако со временем практические меры реализации продовольственной безопасности стали вызывать споры. И эти споры возрастали по мере изменения соотношения сил между Севером и Югом. В Дохийском раунде, стартовавшем в 2001 г., жестко столкнулись две позиции – призыв развитых стран к снижению торговых барьеров, восходящий к торжеству неолиберализма как главного тренда двух последних десятилетий ХХ в., и ответное требование развивающихся стран сократить поддержку сельского хозяйства в развитых странах. Вкусив плоды «зеленой революции», страны Юга взяли курс на развитие собственного рынка продовольствия, на защиту от демпинга со стороны развитых странах, практикующих колоссальные дотации своим аграриям. Ожесточенность споров заставила говорить о Дохийском раунде как о конце ВТО, как об отказе от неолиберального консенсуса [Duncan, Barling, 2012]. В ряде стран набирал популярность протекционизм как основа не только экономической политики, но и идеологии.
Это отразилось на интерпретации понятия продовольственной безопасности. Либеральная трактовка ассоциировала безопасность с доступностью продовольствия для населения в количестве и качестве, необходимом для активного и здорового образа жизни (при всей дискуссионности последнего). Протекционистская политика, напротив, ассоциировала продовольственную безопасность с самообеспечением, с продовольственной независимостью страны. Если продовольственная безопасность акцентирует внимание на потребительских возможностях индивидов и домохозяйств, то продовольственная независимость является характеристикой национальной экономики, ее потребности в импорте продуктов питания.
Впрочем, либеральный и протекционистский сценарии обеспечения продовольственной безопасности не исчерпывали множество смыслов. Проблема недостаточной легитимности международных организаций и усиливающаяся борьба гражданского общества за контроль над глобальными компаниями, контролирующими продовольственный рынок, привели к возникновению, развитию и институциональному оформлению «крестьянского пути» решения продовольственной проблемы. Показательным является крестьянское движение Via Campesina. Зародившись в Южной Америке в 1993 г., оно стало международным крестьянским движением, выступающим за продовольственный суверенитет и отстаивающим интересы мелких производителей продовольствия. Продовольственный суверенитет означал право народов определять собственную аграрную и продовольственную политику в соответствии с интересами местных сообществ, включая право на защиту отечественного сельского хозяйства от демпинга со стороны крупных транснациональных компаний. Ставка делалась на малые формы хозяйства, объединенные в кооперативы и имеющие возможность контролировать справедливое распределение прибыли на рынке продовольствия. Движение Via Campesina явилось результатом развития гражданского общества в международном масштабе, а также реакцией на рост цен на продовольствие и растущие экологические проблемы [Lawrence, McMichael, 2012].
