Дуглас Норт - Насилие и социальные порядки
Равно как и в случае с политикой экономического развития, мы стоим на иных позициях [245]. Хотя выборы и являются основополагающим институтом демократии, демократия — это не только выборы, об этом писал еще Даль (Dahl, 1971; Даль, 2010) в своей классической работе «Полиархия». Как институт порядка открытого доступа демократия позволяет гражданам осуществлять контроль над властями, принуждая их учитывать интересы граждан, кроме того, демократия дает определенную степень защищенности от коррупции. Для того чтобы демократия работала, выборы должны быть вплетены в институциональную и конкурентную среду, которая позволяет политической конкуренции способствовать распространению информации, а также сдерживать политиков. Выборы в естественных государствах обычно не выполняют эти функции или же делают это не до конца. Выборы в порядках открытого доступа еще по целому ряду пунктов отличаются от выборов в порядках ограниченного доступа; эти различия предполагают, что демократия в смысле гражданского контроля над правительством и чиновниками может быть обеспечена лишь в условиях открытого доступа.
Так как порядки открытого доступа могут поддерживать бессрочно существующие, обезличенные общественные организации, они имеют возможность проводить политику в интересах граждан на безличной основе. Это позволяет им предоставлять гражданам целый ряд общественных благ и программ социального страхования, которые отсутствуют в естественных государствах. Программы сокращения бедности могут быть нацелены на бедных, которые отбираются в соответствии с обезличенными и наблюдаемыми характеристиками; образование может быть предоставлено всем гражданам; водительские права могут быть даны каждому, кто будет соответствовать возрастным требованиям и окажется способен пройти нужные испытания; страхование по безработице будет доступно каждому, кто внес свой вклад в систему и соответствует безличным требованиям, предъявляемым к безработным.
Способность обеспечить работу социальных служб на безличной основе работает на то, чтобы стимулировать открытый доступ. Если общественные блага обеспечиваются на безличной основе, то избирателям оказывается куда проще оценить качество услуг, а также работу чиновников, которые не поставляют соответствующие блага. Если же общественные блага обеспечиваются на основе межличностных отношений и на базе дискреционного принципа, то тогда чиновники могут использовать свою возможность отказывать в предоставлении этих благ как угрозу, способную заставить граждан вместо свободного волеизъявления поддержать нужного кандидата. Обеспечение общественных благ становится еще одним способом дисциплинировать граждан и не является результатом отклика на запросы самих граждан. Выборы в таких условиях — средство манипулирования гражданами, а не их право делать свободный выбор. Порядки открытого доступа нивелируют подобные угрозы, так как обеспечивают обезличенное предоставление услуг, которым нельзя манипулировать исходя из политических предпочтений.
Надежное обеспечение граждан общественными благами на обезличенной основе имеет для демократии еще одно важное следствие. Логика медианного избирателя предполагает, что расширение избирательного права в демократии, приводящее к включению избирателей со все меньшим уровнем дохода, скорее всего, приведет7 к популизму и иным формам перераспределительной политики с нулевой или негативной суммой. Это подчеркивают Мелцер и Ричард (Meltzer and Richard, 1981). Если медианный избиратель — это избиратель с доходом ниже среднего, то тогда в его интересах способствовать перетеканию прибыли от богатых к бедным. Однако подобный анализ игнорирует те стимулы к перераспределению, которые существуют в том случае, если государство способно осуществлять перераспределение обезличенно. Как показывает Линдерт (Lindert, 2004), социальные издержки перераспределения создают для бедных и богатых стимулы организовать перераспределение так, чтобы это имело наименее разрушительное влияние на общество. Появляются мощные стимулы перераспределять возможности в пользу бедных за счет обеспечения образования, системы здравоохранения и социальных услуг как альтернативы простому перераспределению наличных средств. Когда общественные блага способствуют росту человеческого капитала, способность проводить обезличенную политику дает порядкам открытого доступа возможность реагировать на запросы граждан так, что это дополняет рынок, а не подрывает его. В этом смысле порядки открытого доступа подкрепляют демократию как игру с положительной суммой. Если правительство не может наладить систему обезличенного предоставления социальных услуг, то тогда у бедных есть все стимулы для того, чтобы использовать свои голоса для незамедлительного получения наличных. Это делает их в высшей степени восприимчивыми к популистским лозунгам со стороны лидеров фракций. Такова темная сторона демократии, сторона, которая нередко заявляет о себе в естественных государствах.
Открытый доступ поддерживает систему с эффективной оппозицией и конкурентным электоральным процессом. Он способствует насыщенному гражданскому обществу, пестует целый ряд экономических, политических и социальных групп, которые могут мобилизовать группы интересов и обеспечить систему сдержек, столь важную для демократического политического процесса. Шумпетеровская конкуренция постоянно приводит к появлению новых интересов и групп. Широкий доступ к организациям мешает властям манипулировать экономическими интересами в целях поддержки режима. В противовес этому большинство естественных государств препятствуют или ограничивают электоральную конкуренцию, например, противодействуя гражданским организациям, подрывая способность оппозиции к конкурентной борьбе, а также зажимая свободную прессу.
Порядки открытого доступа поддерживают принцип верховенства права, а также судебную систему, сравнительно свободную от коррупции. У этого есть одно важное, но редко признаваемое следствие: наличие судов, действующих в соответствии с принципом верховенства права, позволяет законодательной ветви власти писать законы, уточняющие обезличенные правила, касающиеся политической жизни, а затем внедрять их с опорой на эти дееспособные суды. В естественных же государствах с коррумпированными судами законодатели практически лишены возможности проводить устанавливаемые ими ограничения в жизнь: нет судов, способных проконтролировать процесс. Отсутствие судов, действующих на основе принципа верховенства права, ограничивает дееспособность системы обеспечения общественных благ и сужает возможности законодательной власти служить реальным противовесом исполнительной. В естественных государствах очень часто наблюдается господство исполнительной власти вне зависимости от номинальной конституционной системы сдержек и противовесов.
