Коллектив авторов - Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы
Как отмечалось, международное право не ограничивает государства в применении санкций. Ограничения на их применение имеют, скорее, внутриполитическую природу и определяются тем, что считает приемлемым общественное мнение страны – субъекта санкций, а также средствами убеждения общественного мнения, находящимися в распоряжении правительств стран, инициирующих санкции [53] . Эти неформальные ограничение состоят в том, что, с точки зрения мирового общественного мнения, объем, интенсивность и эффект экономических санкций должны быть пропорциональны цели, ради которой они вводятся. Разумеется, важность или гуманитарная составляющая цели предполагает широкие возможности для интерпретации политиками и пропагандой страны, вводящей санкции.
В функциональном плане применение санкций может преследовать несколько целей. Ограничение экспорта страны – объекта санкций уменьшает ее национальный доход и поступления твердой валюты и тем самым снижает ее возможности закупать на мировом рынке необходимые товары. Кроме того, довольно часто такие меры способствуют росту прибылей бизнеса страны-объекта, поскольку подобные санкции оказывают экономический эффект, схожий с тарифными ограничениями.
Ограничения на импорт страны – объекта санкций могут состоять в запрете на импорт любых товаров или лишь специфических товаров и сырья, необходимых для военных целей.
Поскольку страны, оказывающиеся объектами санкций, как правило, сравнительно небольшие и строго специализированны в своем экспорте (например, нефть Ирака или сахар Кубы), страны – субъекты санкций чаще прибегают к санкциям, ограничивающим экспорт, чем к ограничениям на импорт.
Соотношение размеров экономик стран – субъекта и стран – объекта санкций имеет существенное значение в формулировании политической цели, ради которой они вводятся. Как и подсказывает здравый смысл, торговые санкции вводятся страной с большей экономикой против страны с меньшей экономикой, что делает ответные меры бессмысленными. В то же время, как показывает практика, страна-субъект формулирует политическую цель применения санкций исходя не только из важности решаемой задачи, но и из относительного размера своей экономической мощи. Чем большим экономическим превосходством обладает страна – субъект санкций, тем менее важные задачи для своей национальной безопасности она может попытаться решать. Проведенное исследование показало, что страны готовы «связываться» в плане экономических санкций с государствами, относительно равными им по классу, только в том случае, если стоит вопрос о принципиальных интересах национальной безопасности первых [54] . Но даже в этом случае наблюдается как минимум десятикратное преимущество экономик стран-субъектов над экономиками стран-объектов. Если ставящиеся перед внешней политикой страны задачи менее приоритетны и сводятся к «ограниченным изменениям» в поведении страны – объекта санкций, то, как правило, наблюдается 200-кратное преимущество экономики страны-субъекта над экономикой страны-объекта. Если же ставится вопрос о смене политического режима в стране-объекте, то экономическое преимущество страны-субъекта может достигать 400 раз.
Из приведенных примеров также видно, что успех санкций в смысле эффективного причинения экономического ущерба отнюдь не гарантируется участием в них крупного государства вроде Соединенных Штатов. Способность страны – субъекта санкций или коалиции стран, применяющих санкции, нанести экономический ущерб третьему государству зависит еще и от географических факторов (близости), сложившихся потоков торговли и сравнительных размеров экономик двух сторон, а кроме того, от международного окружения страны-объекта. Если страна-объект поддерживает со своими соседями хорошие устойчивые отношения, результативность водимых против нее санкций будет снижаться, так как страна-объект будет иметь много альтернативных возможностей для экспорта и импорта. По этой причине страны, вводящие экономические санкции против некоего государства, обычно стремятся заручиться поддержкой соседей данного государства, даже если соседи не имеют прямого отношения к возникшему конфликту.
Эффективность санкций повышается в условиях, когда они осуществляются не одним государством, а коалицией государств. Международное сотрудничество в реализации санкций снижает политические затраты для страны-субъекта на их реализацию, т.е. делает введенные санкции несколько более легитимными в глазах мирового сообщества и снижает ущерб для политической репутации страны – инициатора санкций. Кроме того, коллективный формат санкций является гораздо более эффективным в глобализированной экономике, поскольку позволяет лучше контролировать потоки экспорта и импорта (группа экономически развитых стран контролирует бо́льшую часть мирового рынка, чем одна страна, и в большей степени влияет на мировую торговлю) [55] .
Ограниченная эффективность большинства экономических санкций определяется тем, что ввести и поддерживать «непроницаемые» торговые санкции лишь экономическими методами невозможно. «Непроницаемые» экономические санкции называются экономический блокадой и реализуются с помощью комплекса экономических и военно-технических мер. Грань между экономической блокадой и экономическими санкциями достаточно условна, но главное отличие блокады от санкций состоит в том, что санкции не бывают абсолютными. При введении санкций страна-объект не оказывается полностью отрезана от окружающего мира и в глобализированной экономике довольно быстро находит альтернативные рынки сбыта, закупок и финансирования. Эти альтернативные рынки просто более дорогие, и санкции, по сути, не блокируют внешнеэкономическую деятельность государства, а повышают его накладные расходы по ее осуществлению.
Торгово-экономические санкции влекут серьезные издержки для страны-инициатора. «Себестоимость санкций» для страны-инициатора складывается из трех видов потерь. Во-первых, следует учитывать прямые потери экономики страны-инициатора, которые состоят из снижения продаж и доходов, удешевление стоимости активов в стране – объекте санкций, принадлежащих компаниям страны – субъекта санкций, а также потери от снижения занятости в стране-субъекте. Во-вторых, образуются непрямые убытки экономики страны – субъекта санкций, выражающиеся в росте себестоимости производства, связанном с уменьшением его объема, а также дополнительные расходы на лоббирование интересов бизнеса в правительстве в целях избежать введения санкций. В-третьих, в результате введения санкций на рынке страны-объекта образуется временный вакуум, который либо быстро ликвидирует иностранный конкурент, либо возникает и развивается местная компания, удовлетворяющая спрос на дефицитный товар. Таким образом, потери страны-субъекта начинают носить долговременный характер, поскольку ее компании теряют рынок и все доходы, которые могли быть получены от него в будущем.
