Эрнандо де Сото - Иной путь. Невидимая революция в третьем мире
Активное участие политиков и рост поселений должны были привести к какому-то результату, поскольку становилось все более очевидным, что использование насильственного захвата для оказания давления ведет к фантастической растрате социальных ресурсов. Выходом стало законное признание существующих поселений, состоявшееся в феврале 1961 г. с принятием Закона 13517. Игравшие сравнительно скромную роль еще 16 лет назад, внелегальные поселения стали предметом бурных дебатов в палатах Конгресса, в которых участвовали все политические партии.
Закону 13517 отводилась роль нового старта. Он легализовал поселения, существовавшие на момент его принятия, разрешил жителям формально закрепить права владения и сформулировал перспективную правительственную политику в области городского строительства. Однако каждая из этих уступок сопровождалась весьма необычными условиями.
Хотя Закон и устанавливал, что в национальных интересах необходимо преобразовать, благоустроить и узаконить внелегальные поселения, существовавшие на 20 сентября 1960 г. (что подразумевало организацию водоснабжения, канализации и уборки мусора как предварительное условие легализации), он одновременно пытался навязать им те же жесткие стандарты, которые действовали для всего остального городского жилья. В итоге не было сделано даже попытки решить проблемы захвата или доступа к жилью, а все свелось к выдвижению условий, которым нужно соответствовать, чтобы получить официальное признание. В Законе 13517 следует видеть цену, установленную государством за легализацию внелегальных поселений.
Обеспечивая доступ к официальному владению собственностью, Закон одновременно выдвигал ряд крайне дискриминационных требований. Под предлогом защиты от спекулянтов, владения во внелегальных поселках были объявлены неотчуждаемыми, так что поселенец не мог продавать, сдавать в аренду или дробить свой участок до истечения 5 лет после получения права на владение. По расчетам Института, внелегалам пришлось ждать этого закона около 20 лет, так что в целом ограничение оказывалось рассчитанным на четверть века. Предоставляемое в конце концов право собственности было урезанным, владельцы не получали полноценного доступа к рынку недвижимости, а значит не могли на равных конкурировать с полноценными владельцами недвижимости.
Подобным же образом Закон, признавая существование организаций самоуправления в поселениях, не ставил их в равные условия с организациями, существующими в официальном обществе. Напротив, он предлагал обязательную модель организации — «ассоциация поселенцев», которая должна получить одобрение властей до начала функционирования. Все организации, созданные до 1961 г., должны были соответствовать этой новой модели. Закон препятствовал выбору любой другой формы управления, запрещая внелегалам принадлежать более чем к одной ассоциации, и провозглашал, что в ходе легализации участков предпочтение будет отдаваться членам легальных ассоциаций. Так началась история правового апартеида, которым с тех пор характеризовалось большинство правительственных постановлений, касающихся внелегальных поселений.
И наконец, определяя перспективную правительственную политику, Закон 13517 запрещал будущие захваты, лишая любые будущие поселения возможности официального признания и призывая государство предпринять действия по ее зданию муниципальных (или государственных) квартале массовой застройки, призванные заменить внелегальные поселения. Однако ни одно из положений этого закона успех не имело.
Запрет на создание новых поселений имел целью вбить клин между старыми и новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе власти готовы признать свершившиеся факты и узаконить внелегальный сектор.
Избирательные компании 1962 и 1963 гг. создали новые проблемы. Различные политические партии пообещали аграрную реформу, чем вызвали волну захватов земли крестьянами. Сходным был эффект и в городах, где нелегалы уже научились использовать выгодные политические обстоятельства. Поскольку Закон 13517 в основном был нацелен на уменьшение издержек по внелегальному приобретению собственности и сохранил прежнюю величину издержек для легального приобретения, захваты продолжались. Многие арендаторы во внутренних районах города, надеясь, что трущобы могут быть классифицированы как окраинные кварталы, начали устраивать беспорядки. Военные, ненадолго захватившие власть (1962–1963 гг.), очевидно, расценили это гражданское неповиновение как резкую радикализацию городских низов: 47 % захватов в этот краткий переходный период закончились изгнанием захватчиков.
Большие надежды на либерализацию государства возникли с приходом к власти в 1963 г. Фернандо Белонде. Новое правительство, однако, взялось проводить в жизнь Закон 13517 и начало широкомасштабную программу строительства муниципального жилья, поскольку стало уже ясно, что проблема не может быть разрешена простым запрещением новых захватов. Но программа муниципального строительства развивалась не слишком успешно: за все годы по ней было построено не более 16 % от того, что строили нелегально. Вдобавок, качество жилья по этой программе никогда полностью не удовлетворяло потребностей новых жителей Лимы: например, здесь предусматривалось предоставление по 18 м2 на человека, тогда как во внелегальном секторе — примерно по 25 м2 на человека. Возможно, наиболее важным следствием законного признания было не столько создание нового порядка вещей, сколько появление новых стимулов и надежды на получение защищенного законом жилища в городах. К 1968 г., когда военные сместили президента Белонде, рост Лимы уже целиком определялся нелегалами: из каждых 100 домов, построенных в том году, только 43 были делом рук легальных застройщиков.
Конфронтация с правительством
Пятая стадия была отмечена политической победой нелегалов в первом массовом столкновении с государством.
К тому времени, когда революционное Правительство вооруженных сил под руководством (1968–1975 гг.) генерала Хуана Веласко Альварадо взяло власть, недовольство приобрело массовый характер. Слишком много обещаний не выполнило предыдущее правительство. Жители уже созданных внелегальных поселений, ожидавшие ощутимой правительственной помощи, обнаружили, что помощь эта минимальна; захваты продолжались с неизбежными жертвами и насилием. Владельцы собственности обнаружили, что захватчиков нельзя остановить силой закона. Политики и чиновники убедились в неадекватности своих усилий. В конце концов, интеллектуалы заявили, что суть проблемы в отсутствии структурных реформ, но не смогли определить их содержание.
