Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
Антимонопольные органы активно выявляют нарушения конкурентного законодательства, совершенные публичными субъектами (53 % от общего количества нарушений[137]).
В 2013 г. наибольшее количество выявленных нарушений было совершено в форме необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов (41 %), а также незаконного предоставления государственной (муниципальной) преференции (18 %)[138].
Ст. 15 ЗоЗК называет в качестве дискриминационных условий, т. е. условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, акты органов публичной власти, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, вводить ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов, ограничения в осуществлении ими отдельных видов деятельности, и запрещает их принятие.
Антимонопольные запреты установлены для органов публичной власти именно как для властных субъектов, имеющих полномочия вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов и изменять течение обычной хозяйственной практики в пользу определенных лиц.
При применении норм об ответственности за нарушение запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) важно учитывать, что как таковой хозяйственной деятельностью, которая могла бы нарушить конкурентное состояние рынка, публичные субъекты не занимаются, и преимущества в хозяйственной деятельности от их неправомерных действий получает хозяйствующий субъект.
Проявлением антиконкурентных действий и соглашений между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами являются следующие последствия либо возможность их наступления: повышение, снижение или поддержание цен (тарифов); необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, раздел товарного рынка, ограничение доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранение с него хозяйствующих субъектов.
Так, Администрация Тамбовской области приняла постановление, которым с июля 2012 г. установила запрет розничной продажи алкогольной продукции с 23.00 до 09.00 часов в местах общественного питания, относящихся к типу «закусочная» и в местах общественного питания, расположенных в жилых зданиях. В соответствии с федеральным законодательством, ограничения розничной продажи алкогольной продукции не распространяются на розничную продажу, осуществляемую в пунктах общественного питания, следовательно, Администрация установила ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством. В ходе рассмотрения дела Администрация Тамбовской области признала свое нарушение, и сообщила об отмене постановления[139].
Аналогичное дело рассматривалось в отношении Правительства Ставропольского края по признакам нарушения ст. 15 ЗоЗК. Правительство Ставропольского края приняло постановление, установившее с 15 июля 2012 г. запрет розничной продажи алкогольной продукции в пунктах общественного питания, расположенных в организациях культуры, а также в зонах рекреационного назначения (в границах территорий занятых парками, скверами, пляжами). Однако в соответствии с нормами федерального законодательства ограничения розничной продажи алкогольной продукции не распространяются на розничную продажу, осуществляемую в пунктах общественного питания, расположенных в границах указанных территорий. В ходе рассмотрения дела Правительство Ставропольского края признало нарушение и направило в ФАС России уведомление об отмене постановления[140].
Рассмотренные выше правила, установленные публичными субъектами, распространялись на всех хозяйствующих субъектов и вводили общие для всех ограничения, однако координация может выражаться и в иных проявлениях организационно-распорядительных полномочий публичных субъектов, например, в виде предоставления государственных или муниципальных преференций.
Ст. 21 ЗоЗК регламентирует выдачу антимонопольным органом предписаний при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции, состоящей в предоставлении публичными субъектами отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает последним более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Ст. 19 ЗоЗК установлен закрытый перечень целей, на которые может предоставляться государственная и муниципальная преференция, однако данный перечень в силу п. 14 ч. 1 указанной статьи может быть расширен другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Указанные преференции предоставляются с предварительного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, установленных ч. 3 ст. 19 ЗоЗК.
По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган принимает одно из перечисленных в Законе о защите конкуренции мотивированных решений (ст. 20, 21 ЗоЗК).
Если процедуры предоставления преференций используются для предоставления государственного или муниципального имущества в целях, на которые государственная или муниципальная преференция не распространяется, налицо нарушение антимонопольного законодательства.
Например, действия администрации как лица, осуществляющего функции собственника муниципального имущества, по предоставлению муниципального имущества в аренду отдельным хозяйствующим субъектам без проведения торгов на цели, не поименованные в ч. 1 ст. 19 ЗоЗК, квалифицируются в качестве правонарушения, т. к. они привели или могли привести к ограничению конкуренции, поскольку лишили иных лиц, занимающихся аналогичной деятельностью, возможности получить данное имущество в пользование на тех же условиях[141].
К иным нарушениям предписанного порядка предоставления государственных или муниципальных преференций, признаваемым антиконкурентной деятельностью публичных субъектов, относятся отсутствие предварительного согласия антимонопольного органа, нарушение порядка предоставления денежных средств либо имущественных льгот по государственной или муниципальной преференции, предоставление преференций в целях осуществления деятельности, не являющейся основной для хозяйствующего субъекта[142].
Если антимонопольный орган установит факты предоставления преференций в нарушение установленного порядка или несоответствие ее использования заявленным целям, он выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, органу публичной власти предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии, что такая преференция была предоставлена в иной форме.
К иным примерам поведения со стороны органов публичной власти, нарушающего состояние конкуренции, относится необоснованное предпочтение одного хозяйствующего субъекта иным, устраняющее всех прочих хозяйствующих субъектов с соответствующего сегмента товарного рынка.
ФАС России рассмотрела дело по признакам нарушения Администрацией Норильска ч. 1 ст. 15 ЗоЗК. Дело было возбуждено по обращениям группы компаний «Русская платина» (ООО «Черногорская горно-рудная компания» и ОАО «Артель старателей “Амур”») о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации Норильска, выразившихся в создании данным хозяйствующим субъектам препятствий при освоении двух месторождений «Черногорское» и «Норильск-1» (южная часть)[143].
Группой компаний «Русская платина» по результатам конкурсов были получены лицензии на два новых месторождения: «Черногорское» и «Норильск-1» (южная часть). Установлено, что
Администрация незаконно отказала ООО «Черногорская горнорудная компания» и ОАО «Артель старателей “Амур”» в предоставлении земельных участков, необходимых для строительства горнорудного комбината, и дороги, ведущей к Черногорскому месторождению. Непредставление Администрацией Норильска земельных участков, необходимых для осуществления деятельности данных компаний, влечет за собой риск прекращения прав пользования месторождениями и отзыва у хозяйствующих субъектов лицензий на право пользования недрами. При этом было установлено, что Администрация, отказав ООО «Черногорская горно-рудная компания» и ОАО «Артель старателей “Амур”» в предоставлении земельных участков, предоставила данные земельные участки их конкуренту – ОАО «ГМК “Норильский никель”». По результатам рассмотрения дела вынесено решение о признании Администрации Норильска нарушившей ч. 1 ст. 15 ЗоЗК в части совершения действий, ограничивающих конкуренцию.
