Йозеф Шумпетер - Капитализм, социализм и демократия
Второе условие успеха демократии состоит в том, чтобы сфера действия политического решения не простиралась слишком далеко. Допустимый ее размер зависит не только от общих ограничений демократического метода, которые вытекают из анализа, представленного в предыдущей части, но и от конкретных обстоятельств в каждом отдельном случае. Выразимся более конкретно: сфера действия зависит не только от вида и количества вопросов, которые правительство может успешно решить в условиях постоянной напряженной борьбы за свое политическое существование. Она зависит также всегда и везде от качеств людей, входящих в правительство, от типа политического механизма и общественного мнения, с которыми им приходится работать. С точки зрения нашей теории демократии нет необходимости требовать, как это делает классическая теория, чтобы политический аппарат занимался только такими вопросами, которые народ в целом может полностью осознать и по которым он может иметь обоснованное мнение.
Но менее обязывающее требование той же природы все же сохраняется. Это требует дополнительных разъяснений.
Конечно, не может быть никаких правовых ограничений относительно сферы, на которую парламент во главе с премьер-министром мог бы распространить свои решения, принимая в случае необходимости поправки к конституции. Но, как утверждал Эдмунд Берк, говоря о поведении английского правительства и парламента в отношении американских колоний, для того, чтобы правильно функционировать, этот всемогущий парламент должен ограничить сам себя. Аналогично мы можем считать, что даже среди вопросов, которые должны решаться путем парламентского голосования, парламенту и правительству часто необходимо обсуждать такие вопросы, по которым решение будет чисто формальным или контролирующим. В противном случае демократический метод приведет к уродливым явлениям. Возьмите, например, такой трудоемкий и сложный случай, как принятие уголовного законодательства. Демократическим методом следует решить вопрос, нужно ли стране вообще такое законодательство или нет. Он будет также применен к определенным "вопросам", по которым, как считает правительство, необходимо политическое, а не формальное решение — например, должна ли считаться незаконной практика тех или иных профсоюзов или ассоциаций работодателей. Но по остальным вопросам правительство или парламент должны будут принять рекомендации специалиста, что бы они ни думали при этом сами, поскольку преступление — явление сложное. Этот термин в действительности охватывает многие явления, которые имеют очень мало общего. Популярные мнения по этому вопросу почти всегда неверны. И разумное его рассмотрение требует, чтобы законодательство по этому вопросу было защищено как от уклона в карательные меры, так и от сентиментальности, в которые поочередно склонны впадать непрофессионалы в правительстве и парламенте. Вот что я хотел сказать, подчеркивая значение ограничения эффективной области действия политических решений — области, внутри которой политики принимают решения по форме и по сути.
Опять же рассматриваемое условие может на самом деле быть выполнено с помощью соответствующих ограничений деятельности государства. Но было бы серьезной ошибкой, если бы читатель заключил, что такие ограничения существуют автоматически. Демократия не требует, чтобы любая функция государства осуществлялась посредством данного политического метода. Например, в большинстве демократических стран судьям дана большая степень независимости от политических учреждений. Другой пример — положение Английского банка до 1914 г. Некоторые из его функций были по сути государственными. Тем не менее эти функции были переданы организации, которая была просто деловой корпорацией, достаточно независимой от политического сектора, чтобы проводить свою собственную политику.
Некоторые Федеральные агентства в этой стране тоже могут быть отнесены к этой категории. Комиссия по торговле между штатами (Interstate commerce commission) представляет собой попытку расширить сферу государственного влияния, не расширяя при этом сферу политических решений. Или другой пример, некоторые из штатов финансируют университеты штатов "без всяких условий", другими словами, не ограничивая их в ряде случаев полную автономию.
Таким образом, почти любой тип человеческой деятельности можно ввести в сферу государства без того, чтобы она превратилась в арену конкурентной борьбы за политическое лидерство. Лидерство требуется здесь лишь для того, чтобы принять решение о создании государственного ведомства и придании ему определенной власти, а также для выполнения роли правительства как общего контролирующего органа. Конечно, этот контроль может выродиться во вредное влияние. Если политик бесконтрольно пользуется своей властью назначать персонал неполитических государственных учреждений, этого часто может быть достаточно для коррумпирования последних. Но это не влияет на рассматриваемый принцип.
Третье условие состоит в том, что демократическое правительство в современном индустриальном обществе должно иметь возможность контролировать во всех сферах государственной деятельности — независимо от того, насколько они многочисленны. — хорошо подготовленную бюрократию, имеющую высокий статус и исторические традиции, обладающую сильно развитым чувством долга и чувством чести мундира.
Существование такой бюрократии — главный ответ на возражения против правительства дилетантов. Это единственный ответ на вопрос, который так часто задают в этой стране: демократия оказалась неспособной создать приличное городское правительство; как мы можем ожидать, что народ будет процветать, если все, включая в конечном счете и весь производственный процесс, будет отдано на откуп демократическому принципу? И наконец, это принципиальный ответ на вопрос о том, как можно выполнить наше второе условие [Ссылки на некоторые комментарии относительно бюрократии в гл. XVIII убедят читателя в том, что ответ, который дает бюрократия на все три вопроса, не идеален ни в каком смысле. С другой стороны, читатель не должен допускать, чтобы на него чрезмерно влияли ассоциации, связанные с этим словом в обыденной речи. В любом случае этот ответ единственно реалистичный.], когда сфера государственного контроля широка.
Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем административном управлении и давала квалифицированные советы. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости обучать политиков, которые руководят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это делать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно независимой, чтобы их утверждать. Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формально, назначение на должность и продвижение по службе должно существенно зависеть — в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, — от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.
