Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Ведь если произошло неисполнение по господрядному контракту, то власти имеют ограниченный выбор. Один из вариантов – встать на «компенсационный» путь. В большинстве случаев, как, например, со строительными компаниями, это де-факто означает разорение фирмы. Обратив взыскание на банк, выдавший гарантию, придется долго с ним судиться, и это закончится или признанием договора банковской гарантии незаключенным через встречный иск со стороны банка, или удовлетворением требований государства за счет банка. После чего тот, в свою очередь, обращает взыскание на того участника проекта, в пользу которого он выдавал гарантию. Но в любом случае формальные процедуры растянутся надолго.
И тут мы подходим к финалу. Если речь идет о том, что банковская гарантия изначально выдавалась под строительную организацию (а чаще всего так и происходит), то, учитывая специфику отечественного рынка, эта компания окажется неспособной ответить по обязательствам.
Каков же итог? Государство не получит какой-либо значимой (а зачастую и вообще какой-либо) компенсации за недоделанный или сделанный некачественно проект. Частый итог таких проектов – объект недостроен, строитель разорен, денег у властей на то, чтобы произвести окончание работ силами другого подрядчика, нет, все сосредоточены на перекладывании ответственности друг на друга.
Государство также не сможет заставить подрядчика все-таки реализовать проект. Причин тому несколько. Оно, скорее всего, слишком поздно узнало о том, что проект заваливается. Кроме того, инструментарий реагирования у него серьезно ограничен. В основном власти могут только остановить проект, пытаясь вернуть свои деньги, что вряд ли осуществимо, или помочь нерадивому исполнителю, увеличивая ему финансирование, сдвигая сроки исполнения и корректируя критерии качества. Иных действенных возможностей нет.
Концессионные же проекты позволяют государству создать в рамках каждого отдельного проекта действенную систему экономических санкций и поощрений, основанную на постоянстве мониторинга.
Если концессионное соглашение сбалансированно, то не будет необходимости дожидаться преддефолтного состояния для того, чтобы властям понять реальное положение дел в проекте и успеть предпринять какие-то меры.
Кроме того, экономическая система финансовых и управленческих взаимоотношений между властями и концессионным пулом на практике складывается гораздо более изощренной, чем в господрядах. Устанавливается она в первую очередь еще в условиях первоначальной конкурсной документации, потом отражается в проекте концессионного соглашения, но отшлифовывается уже с итоговым победителем на финальных переговорах по детализации текста концессии.
При этом конкретный набор «кнутов» и «пряников» – поощрительных и «карательных» экономических стимулов – моделируется по отношению к каждому отдельному проекту исходя из его индивидуальных особенностей. Какие это могут быть условия?
Список довольно широк: премии за ускоренный ввод элементов или объектов проекта в эксплуатацию, стимулирование применения новых технологий, штрафы за несоблюдение уровня отказоустойчивости IT-системы, являющейся составной частью проекта, санкции за отклонение от текущих показателей качества, их аннулирование или частичное списание в том случае, если в определенный последующий период консорциум самостоятельно устранил недочеты, а также иные возможности.
Хаотичная система санкций господрядных контрактов, вступающая в силу в большинстве своем в тот момент, когда уже спасать особо нечего, часто напоминает не просто попытки реанимировать умирающую лошадь, но еще и заставить ее выиграть дерби. Это невозможно. Она не то что до финиша не добежит, она подняться на ноги-то не сможет.
Мозаика же наказаний и поощрений в рамках каждого конкретного проекта ГЧП складывается таким образом, чтобы максимально точно мотивировать частную сторону на выполнение обязательств, а властям давать возможность не избыточно, но системно оценивать ритмичность реализации проекта. И не выполнять условия концессионных соглашений концессионерам становится страшновато, а выполнять и перевыполнять – действительно экономически выгодно.
Мифы о госгарантиях и правда о гарантировании
Традиционно считается, что проекты ГЧП так или иначе связаны с необходимостью выдачи федеральных или региональных государственных гарантий по проекту. Полагаю, что это очередной рыночный миф, вызванный терминологической путаницей между терминами «гарантии» и «гарантирование».
В профессиональных кругах считается, что государственные гарантии – весьма «ленивый» инструмент. Нет особой сложности в том, чтобы «нарисовать» какой угодно проект, а потом показать в нем финансовую дыру, закрыть которую и предложить государству.
Выходит, что бы ни делали участники проекта, при его реализации значительный объем финансовой ответственности все равно ложится на бюджет соответствующего уровня. Естественно, что финансовые институты в этом заинтересованы. Выдавая кредит на такой проект, они рискуют только своими нервами: в том случае, если он не взлетит, то придется, конечно, помаяться, но государство рано или поздно ответит за него своими средствами.
Поэтому, естественно, частные инициаторы проектов и их финансовые спонсоры максимально заинтересованы в том, чтобы до последнего говорить о необходимости получения государственных гарантий федерального и регионального уровней. Кстати, они особо не пристают с этим к муниципалитетам и регионам из второй и третьей трети инвестиционного рейтинга субъектов РФ, но лишь потому, что понимают: в случае дефолта получить там особо нечего.
Итак, в сознании чиновников (а нередко и частных участников проекта) относительно прочно укрепилась мысль о том, что проекты ГЧП связаны с обязательным получением государственных гарантий.
Если комментировать это кратко, то стоит отметить, что за последние лет десять количество выданных федеральных государственных гарантий хотя и относительно невелико по объему, но значительно по количеству траншей и измеряется тремя – пятью десятками случаев. Из них на проекты ГЧП – лишь единицы.
Активность обсуждения госгарантий в контексте ГЧП связана в большей степени с тем, что и государство, и частники относительно неаккуратно используют этот термин, заменяя им «гарантирование». Что оно собой представляет?
Во-первых, отличие от госгарантий состоит в том, что любые виды гарантирования – договорный инструмент, он закладывается сторонами в соглашение и исполняется ими в рамках предусмотренного в нем объема и инструментария.
Во-вторых, гарантирование – это условное обязательство, связанное с различными ковенантами, которые стороны включают в договор. На практике это означает, что гарантирование, в отличие от гарантий, может быть выражено в различных формах.
Например, государственная сторона концессии соглашается на включение условия о минимальной гарантированной доходности (МГД) частной стороне в рамках реализации проекта. Ее смысл обычно состоит в том, что если проект слишком рискованный и велик шанс не собрать с итогового потребителя необходимого объема поступлений, то государство в рамках концессионного соглашения обязуется компенсировать минимальный уровень экономической целесообразности проекта.
Или, например, государство обязуется гарантированно потреблять такое-то количество продукции или услуг, производимых проектом, в который инвестировала частная сторона. Существует определенное количество возможностей структурировать такое «гарантирование» со стороны властей в рамках конкретного проекта. Было бы желание.
Но в любом случае это точно отличается от совершенно иного инструмента, который именуется государственными гарантиями.
Многие из таких способов «гарантирования» являются разновидностями офтейкерских соглашений – контрактов на будущий сбыт или потребление, которые в последнее время завоевывают все большую популярность. Это, правда, пока не сильно сказывается на частоте их применения. Но финансовые институты и частные инвесторы постепенно входят во вкус таких возможностей в проектах ГЧП. В первую очередь реагируя на их несомненные преимущества: просчитываемый и очевидный денежный поток, его ритмичность и значительная независимость от традиционного бюджетного процесса, возможность оценки, залога и капитализации таких контрактов, более понятная процедура отстаивания своих интересов в суде в случае дефолта.
Эффекты для чиновников в сфере PR и GR
В чиновничьем и деловом обиходе существует термин, который в новостях по телевизору воспринимается большинством совсем не так, каковым он является по содержанию. Когда мы слышим слово «освоение», какие только мысли не приходят в голову! На самом деле он означает совершенно простую вещь – какое количество бюджетных средств из тех, что были отведены тому или иному ведомству, было отыграно на господрядных конкурсах и ушло на авансы и оплату работ. Меня не покидает мысль о том, что, учитывая негативный оттенок, который приобрело это слово в предыдущие годы, наверное, стоило все-таки придумать ему замену. То, что для чиновников просто статистика эффективности, простым смертным режет слух.
