Александр Молотников - Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие
В соответствии сданным критерием выделяют:
1) нормативные акты централизованного правового регулирования, издаваемые органами государственной власти
2) акты локального регулирования:
– внутренние акты;
– акты, требующие санкционирования со стороны государственных органов (устав)[326].
Основной интерес представляют локальные акты эмитентов (уставы[327], положения и т. п.[328]), которые регламентируют порядок эмиссии ценных бумаг, порядок раскрытия информации, а также акты организаторов торговли на рынке ценных бумаг[329].
Рассматриваемые в настоящем разделе локальные акты ни в коем случае нельзя смешивать с т. н. индивидуальными актами (например, решение общего собрания акционеров о выплате дивидендов за год)[330]. Данные корпоративные акты не носят нормативного характера и принимаются для принятия решения по конкретной ситуации, то есть не вырабатывают общего правила поведения.
Стоит отметить, что в деле регулирования фондового рынка традиционно играют особую роль обычаи[331]. Это обусловлено быстрым развитием отношений, возникающих на фондовом рынке. Нормативные акты просто-напросто не в состоянии охватить все ситуации, возникающие на рынке ценных бумаг, в связи с этим участники рынка самостоятельно вырабатывают правила поведения в той или иной сфере.
Согласно п. 1 ст. 5 Гражданского кодекса РФ обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Следует учитывать, что обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующих отношений положениям законодательства или договору, не применяются (п. 2 ст. 5 ГК РФ). Чаще всего обычаи встречаются на внебиржевом рынке, так как организаторы торговли на рынке ценных бумаг стараются проводить мониторинг практики осуществления торгов, совершения участниками сделок и проведения расчетов, внося соответствующие изменения в локальные нормативные акты[332].
В Европейском Союзе при решении вопроса о том, содержатся ли в действиях определенного лица признаки манипулирования рынком, применяются так называемые Общепринятые обычаи рынка[333] (Accepted Market Practices')[334]. Под этим понимается[335] «практика поведения, которая обоснованно ожидается на одном или нескольких финансовых рынках и принимается в качестве правомерной компетентным органом на основе опубликованных правил, принятых Европейской комиссией в соответствии с процессом, указанным в статье 17 «2а».
Таким образом, можно выделить следующие особенности правового регулирования рынка ценных бумаг:
1) комплексный характер законодательных актов, включающих в себя нормы нескольких отраслей права;
2) усиливающаяся тенденция к увеличению общего числа и специализации законов, регулирующих рынок ценных бумаг;
3) тесная связь законодательства о рынке ценных бумаг с корпоративным законодательством;
4) большое значение подзаконных нормативных актов, принимаемых, прежде всего, Федеральной службой по финансовым рынкам;
5) регулярное изменение нормативных актов, вызванное постоянной трансформацией и усложнением отношений на фондовом рынке;
6) важное значение локальных нормативных актов участников рынка (например, фондовых бирж), обычаев, а также, в меньшей степени, актов рекомендательного характера (Кодекс корпоративного поведения).
Основания классификации нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг в России.
Базовые законы США
4.2. Современные тенденции развития российского законодательства о рынке ценных бумаг
…на наш взгляд, нужно корректировать закон. Опять же все сводится к базовой проблеме: на финансовых рынках невозможно все прописать, рынок развивается быстрей любой нашей законодательной инициативы.
Дмитрий Панкин, глава ФСФР, из интервью газете Ведомости, январь 2013 годаВ настоящее время происходит серьезная трансформация основ законодательного регулирования предпринимательской деятельности[336]. Не стало исключением и законодательство о рынке ценных бумаг. Во многом изменение правового регулирования фондового рынка обусловлено следующими причинами:
1. Мировой финансовый кризис продемонстрировал необходимость как изменения подходов к государственному регулированию фондового рынка, так и потребность в совершенствовании нормативных актов, регулирующих функционирование рынка[337].
2. Возникла острая потребность в систематизации законодательства о рынке ценных бумаг.
Основы законодательного регулирования фондового рынка формировались в 1990-х годах. Данный процесс происходил спонтанно
б условиях долгого отсутствия рынка ценных бумаг. Нередко разработчикам нормативных актов приходилось предполагать, как будут развиваться общественные отношения на рынке, и в соответствии со своими представлениями осуществлять регулирование «на будущее»[338]. В дальнейшем хоть и предпринимались попытки изменения отдельных положений законодательства, однако все они носили несистемный характер, то есть отличались «точечным» реформированием.
3. Отношения на рынке ценных бумаг стали развиваться более интенсивно. В результате этого возникла необходимость в реформе отечественного законодательства о фондовом рынке, а, возможно, и пересмотр подходов к базовым основам правового регулирования данной сферы.
Следует отметить следующие основные направления дальнейшего реформирования законодательства о рынке ценных бумаг:
1) изменение основополагающих подходов к правовому регулированию рынка ценных бумаг;
2) совершенствование отдельных правовых институтов.
В первом случае ключевой вопрос заключается в том, каким образом осуществлять правовое регулирование фондового рынка: путем прямого нормативного регулирования определенных отношений либо при помощи норм-принципов, содержащих общие подходы к регламентации деятельности на рынке ценных бумаг.
Как уже отмечалось исследователями, отечественное регулирование рынка ценных бумаг основывается на императивных принципах, при этом диспозитивные методы практически не используются [339].
По мнению В. В. Сергеева, фактически существует два подхода к регулированию: на основе принципов и на основе правил. При этом он полагает, что регулирование на основе принципов противоречит задаче, которая ставится перед государственными органами, – добиться максимальной юридической определенности их решений. С учетом этого необходимая комбинация регулирования, основанного на правилах и основанного на принципах, может быть достигнута во взаимодействии между государственным органом и саморегулируемыми организациями[340].
Представители НАУФОР критикуют современную систему правового регулирования. С их точки зрения, сложившийся на российском финансовом рынке регулятивный стиль, отличающийся высокой степенью конкретности, не дает общих правовых ответов на вопросы, не имеющие прямого регулирования, – и носит, по сути, разрешительный характер регулирования. Существующая правовая парадигма – регулирование на основе правил – полностью исключила финансовый инжиниринг в России. Для того, чтобы создать новый финансовый акт, приходится принимать нормативные акты, вносить изменения в законодательство. Регулирование лишено минимальной гибкости и динамичности, что препятствует развитию финансового рынка. Формальность регулирования заставляет постоянно вносить изменения в нормативные акты и приводит к бессмысленной «регулятивной горячке» [341].
Ярким примером указанного подхода является Великобритания. Именно там регулирующие органы долгое время подчеркивали необходимость большего внимания к регулированию, основанного на правилах (principles-based approach)[342]. Однако финансовый кризис заставил регулирующие органы скорректировать свои подходы, что привело к усилению вмешательства государства в процессы, происходящие на рынке[343].
В свою очередь Е. В. Зенькович критикует нормотворчество федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦВ и впоследствии ФСФР), которое, по мнению исследователя, привело к тому, что в отношении одного и того же круга вопросов в частях, не противоречащих друг другу, действуют несколько принятых в разное время актов. Примечательно, что регламентация одних вопросов страдает излишней детализацией, а других – напротив, имеет существенные пробелы в описании предмета регулирования[344].
При рассмотрении перспектив регулирования отечественного рынка ценных бумаг все же нецелесообразен переход к регулированию исключительно на основе принципов. С одной стороны, предоставление участникам рынка максимальной свободы в создании финансовых инструментов может спровоцировать волну мошеннических действий недобросовестных эмитентов. А с другой стороны, справедливо замечание о неэффективности преимущественно императивного воздействия. Следовательно, для оптимального правового регулирования отношений, возникающих на фондовом рынке, требуется наличие баланса между двумя подходами.
