Питер Норман - Управляя рисками. Клиринг с участием центральных контрагентов на глобальных финансовых рынках
Сразу после того, как президент Обама поставил свою подпись под законом Додда – Франка, CFTC определила 30 ключевых сфер нормотворчества, необходимых для претворения закона в действие. Говоря о стоящих перед комиссией задачах, председатель CFTC Гари Генслер разъяснил, как именно «группы сотрудников комиссии распределят между собой работу над отдельными нормами и будут отвечать за весь процесс от анализа требований к правовым нормам и консультаций до представления рекомендаций по предлагаемым нормам и опубликования итоговых формулировок»2. Шесть групп занялись правилами, относящимися к клирингу.
Согласно первичным прогнозам, по словам Генслера, более 200 компаний должны были зарегистрироваться в качестве дилеров по свопам. Он заявил, что по закону Додда – Франка от 20 до 30 фирм будут зарегистрированы в качестве площадок исполнения свопов или «специальных рынков контрактов», помимо 16 фьючерсных бирж, уже регулируемых CFTC. Более того, ожидалось, что количество зарегистрированных в США клиринговых палат деривативов возрастет с 14 до примерно 203.
Наблюдатели в Вашингтоне получили необычную возможность наблюдать, как CFTC и SEC – которые с трудом уживались на протяжении своего существования – теперь дружно работают вместе. Через сутки после того, как президент подписал закон, более двадцати руководителей групп CFTC, занимавшихся нормотворчеством, приехали в SEC на встречу со своими коллегами.
Но при всем при том воплощение в жизнь закона Додда – Франка отнюдь не было формальным и легким занятием. Предложенные поправки были вынесены на общественное обсуждение. В самих комиссиях отсутствовало единство подходов, что подтвердила первая нормотворческая сессия CFTC 1 октября 2010 года.
На этой сессии Генслер поддержал правила управления клиринговыми палатами по деривативам, которые позволяли CFTC ограничивать права голоса участников клиринговых палат. В частности, для отдельных случаев вводился совокупный предельный уровень в 40 %, а если структура собственности на право голоса была более диверсифицированной, предел составлял 5 % на каждого члена клиринговой палаты или на каждую организацию4. Однако Джил Саммерс, один из членов комиссии от республиканской партии, высказалась против на том основании, что ограничения на права голоса противоречат принципу конкуренции. В поддержку своей позиции она напомнила, что подобные меры были отвергнуты Комиссией ЕС на заседании 15 сентября 2010 года. Третий член комиссии, Скотт О’Малия, призвал к более гибкому подходу5.
Что касается лоббистов в Вашингтоне, то принятие закона, образно выражаясь, послужило первым залпом, ознаменовавшим наступление нового года бурной деятельности по отшлифовке окончательных формулировок закона.
А для законодателей по всему миру закон Додда – Франка, несмотря на все имеющиеся неопределенности, стал эталоном для выработки собственных норм регулирования рынков кредитных дефолтных свопов.
21.2. EMIR. Проект правил регулирования инфраструктуры европейского финансового рынка
Менее чем через два месяца после того, как президент Обама подписал закон Додда – Франка, Европейская комиссия утвердила широкомасштабные детальные предложения по законодательству в сфере регулирования рынка внебиржевых деривативов и деятельности центральных контрагентов.
Эти предложения6, представленные комиссаром ЕС по внутренним рынкам Мишелем Барнье 15 сентября 2010 года, имели форму проекта Регламента – одного из видов законов ЕС, который после принятия применяется без исключения во всех двадцати семи странах – членах ЕС.
Обнародование этого документа по прошествии двух лет со дня банкротства Lehman являло собой первый этап процедуры, в результате которой Европейский парламент и страны – члены ЕС должны были выработать окончательную редакцию Регламента в ходе процесса, именуемого «совместное решение». Проект Регламента с рабочим названием EMIR (Правила регулирования инфраструктуры европейского финансового рынка) был представлен после сложных и во многом показательных консультаций с сектором постторговых операций странами – членами ЕС и ведущими парламентариями.
Желая снизить риск регуляторного арбитража, комиссия привлекла к активному предварительному обсуждению американские ведомства, а также изучила клиринговое законодательство и практики, используемые в далеких от Европы странах: например в Бразилии и Японии. Кроме того, были учтены закон Додда – Франка и другие меры, принятые в этой области, чтобы достичь поставленной «большой двадцаткой» цели – осуществления клиринга всех «стандартизированных» внебиржевых деривативов при посредстве центральных клиринговых контрагентов к концу 2012 года.
Проект Правил был первым законодательным предложением, подготовленным под надзором Барнье. Оно же явилось плодом девятимесячных напряженных усилий Патрика Пирсона, в конце 2009 года получившего от Комиссии поручение заняться финансовой инфраструктурой. Поскольку Регламент должен был применяться в 27 суверенных странах – членах ЕС, проект его был намного более подробным, чем соответствующие разделы закона Додда – Франка.
Чтобы выполнить к концу 2012 года обязательства, принятые лидерами стран «большой двадцатки» на саммите 2009 года в Питтсбурге, предложения Комиссии:
– содержали требование клиринга с участием центрального контрагента для внебиржевых деривативов, соответствующих заранее определенным критериям;
– устанавливали конкретные цели по их стандартизации с юридической и операционной точек зрения;
– содержали условия (некоторые из них по-прежнему требовали уточнения в ходе разработки «Базеля III») для проведения двустороннего клиринга сделок с внебиржевыми деривативами;
– требовали от рыночных игроков предоставления «всей необходимой информации» по своим портфелям внебиржевых деривативов в торговый репозиторий в целях обеспечения прозрачности бизнеса, который ранее был несколько запутанным.
По ряду важных аспектов предлагаемый законопроект охватывал более широкий круг вопросов, чем Питтсбургское соглашение по клирингу сделок с внебиржевыми деривативами. В первый раз центральные контрагенты и торговые репозитории стали регулироваться ЕС, а проект правил, устанавливающих полномочия и надзорные процедуры для центральных контрагентов, применялся ко всем клиринговым палатам, а не только к тем из них, которые занимались клирингом внебиржевых деривативов. В предложениях содержались правила, обеспечивающие надежное функционирование торговых репозиториев, а также достоверность и безопасность содержащейся в них информации.
Тем не менее часть соглашения G20, согласно которому контракты на внебиржевые деривативы должны были «торговаться на биржах или электронных торговых платформах соответственно», не была охвачена проектом. Решение по этому вопросу собирались принять позже, когда Комиссия опубликует свои предложения по пересмотру директивы MiFID.
Проект Правил устанавливал единые требования к финансовым контрагентам в сделках с внебиржевыми деривативами, к нефинансовым (или корпоративным) контрагентам, превышающим определенные лимиты, а также ко всем категориям внебиржевых деривативных контрактов.
В нем детально излагались процедуры определения стандартных внебиржевых деривативных контрактов в целях выполнения обязательств «большой двадцатки» на конец 2012 года и подгонки данной отрасли под общие терминологические рамки.
Стандартизация контрактов должна была приспособить их к клирингу с участием центрального контрагента. Для выполнения этой задачи был применен двусторонний подход, целью которого было сделать максимальное количество внебиржевых деривативных контрактов пригодными для клиринга с участием центрального контрагента, но при этом не вынуждать центральных контрагентов проводить клиринг по тем контрактам, где они не могли управлять рисками, чтобы не создавать угрозу для стабильности финансовой системы. Таким образом, указанный подход состоял из двух процессов:
– подход «снизу вверх», при котором центральный контрагент принимал решение о клиринге определенных контрактов, а затем получал на это полномочия от своего национального регулятора. Регулятор (в терминологии Комиссии ЕС – «компетентный орган» центрального контрагента) был обязан информировать Европейскую организацию по ценным бумагам и финансовым рынкам (ESMA) – новый орган ЕС, учрежденный в январе 2011 года7. ESMA уже решала бы, подлежат ли клирингу все контракты этого типа на территории ЕС.
