Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Возможность зачета предпроектных расходов
Когда проект готовится к реализации в рамках традиционного господряда, то и финансировать его подготовительную стадию государство должно самостоятельно. Это логично.
Но в случае с проектами ГЧП государство имеет существенные возможности для маневра. Например, концессионное законодательство позволяет государству компенсировать себе те или иные расходы, которые были им понесены на подготовку проекта и собственно конкурса.
Если же проект готовился в рамках так называемой частной концессионной инициативы, то есть частными компаниями, а властями только фактически одобряется, то и не нужно ничего потом компенсировать государству, оно просто изначально не тратится.
Кроме того, существует еще несколько различных возможностей переложить расходы на «посевной» стадии на инвестиционного агента, на будущих участников конкурса или иных интересантов.
В таком случае вопрос состоит не в том, можно ли получить компенсацию расходов подготовительной стадии или вовсе переложить их на третью сторону. Бóльшая проблема, очевидность которой часто становится понятной, когда уже поздно что-то менять, в том, как это сделать так, чтобы не попасть в зависимость от одного из потенциальных участников будущего конкурса. Ответы также существуют и давно отработаны практикой, важно об этой проблеме помнить изначально.
Антимонопольное регулирование
Ключевой контролер, регулятор и «ночной кошмар» всех отечественных процедур государственных закупок – антимонопольные органы. И любой, кто сталкивался с подобным регулированием на практике, без дополнительных обоснований согласится с утверждением о том, что жесткость и эффективность регулирования со стороны соответствующих властей все последние годы только нарастает.
Нет никаких серьезных оснований предполагать, что в ближайшее время произойдут какие-либо изменения в этом курсе, тем более что, с одной стороны, качество администрирования постоянно улучшается, а с другой – Россия находится в общемировом тренде усиления антимонопольного давления на частные компании.
Следовательно, можно констатировать, что проекты в сфере ГЧП находятся в более привилегированном положении. Как было сказано одним из руководителей антимонопольного органа в частной беседе: «Твои концессии – законодательно установленный антимонопольный анклав».
Законодательство о концессиях сконструировано таким образом, что позволяет закладывать в условия конкурса такие процедурные и содержательные требования к конкурсантам, способу исполнения и иным критериям проекта, что в рамках обычных госзакупочных процедур точно бы выглядело как абсолютно невозможное условие. Но в этом изначальная логика концессий, причем не только в нашей стране.
Нельзя сказать, что антимонопольные органы вовсе не интересуются концессиями. Но в целом взаимодействие концессионных проектов с антимонопольными органами не такое уж частое, как в обычных госзакупках, в том числе и потому, что меры реагирования, предусмотренные в «обычных» делах, рассматриваемых такими регуляторами, по факту ограниченны.
Это обусловлено еще и тем, что само концессионное законодательство достаточно детализированно, конкурсная документация проходит согласования перед утверждением, а условия и показатели концессий весьма транспарентны.
Естественно, антимонопольные регуляторы могут проявлять внимание, например, к процедурным аспектам, но оценивают соответствие процедурам на основании собственной конкурсной документации конкретного проекта, а также общих норм концессионного закона.
Могут также анализироваться и содержательные требования к участникам конкурса. Но и они осуществляются в первую очередь на основании закона о концессиях.
Например, для какого-то проекта, предмет которого – концессия на создание и управление 200 км автодороги, иногда разумно написать, что условие участия – наличие в консорциуме оператора, эксплуатирующего такой же протяженности участок в сопоставимых климатических условиях. Можно даже, наверное, объяснить и требование про 500 или 1000 км в управлении. Но вот требования о необходимости «показать» 10 000 км автодороги, причем в Южной Африке, уже все-таки придется объяснять антимонопольным чиновникам.
Тарифы и особые условия
Считается, что одной из проблем, сводящих на нет все возможности запуска концессионных и иных проектов в сфере внебюджетных инвестиций, является тарифное регулирование. Для традиционных бюджетных подрядов этой проблемы нет вовсе. Собственник – государство, и возвратность инвестиций, для которой и важен уровень тарифа, частного подрядчика не заботит.
Вот во внебюджетных проектах вопрос о тарифообразовании поднимается постоянно. Но и он не является столь существенной проблемой, как принято полагать. И это несмотря на то, что у нас так или иначе «тарифицируются» практически все основные индустрии, в которых «приживается» ГЧП: автодорожная, железнодорожная отрасли, авиация, морские порты, коммуникации и связь, генерация и передача электроэнергии, подавляющее большинство иных.
И это если иметь в виду прямое установление тарифов. А ведь есть еще так называемое «косвенное тарифицирование», которое активно применяется, к примеру, в медицине, социальной сфере и многих других.
В общем, практически в любой сфере, в которой возможно применение ГЧП или концессий, в 90 % случаев будем иметь дело с прямым или косвенным тарифицированием со стороны государства.
Конечно, хотелось бы в своем концессионном соглашении написать, что в проекте будет такой-то тариф, и прекратить беспокоиться. Увы, такое невозможно. Это не соответствует тарифному законодательству, которое из-за одного концессионного проекта (или даже сотни) никто переделывать не будет. Слишком уж велика социальная, административная и общественная роль регулирования тарифов в нашей экономике.
Вместе с тем в концессионных проектах регулирование происходит иначе. Существуют так называемые «Особые обстоятельства» или «Особые условия» – раздел, который есть в любом концессионном соглашении, конечно, если оно хорошо скроено. Сам по себе он всегда представляет повышенный интерес, поскольку в нем много чего интересного можно обнаружить.
В случае с тарифами есть несколько возможностей предусмотреть соответствующий уровень разрешенных цен. Ведь почему в обычной инвестиционной деятельности компаний всегда идет «битва за тариф»? Де-факто он регулирует поступление выручки, которая обеспечивает и возвратность инвестиций, и доходность акционерам. Это его экономическая сущность.
Значит, частных концессионеров волнует не сам тариф, а та экономика, которая за ним стоит. Тогда в «Особых обстоятельствах» может быть указано, что некие показатели, важные для проекта, не могут составлять менее чем определенную в соглашении величину. Определяется она либо конкретными цифрами, либо в виде какой-то формулы. Там же указывается, что в том случае, если по ряду объективных обстоятельств, в том числе вследствие действий государства, показатели будут меньше, то оно доплачивает концессионеру.
Таким образом, не меняя тарифного законодательства и не нарушая его в концессионном соглашении, происходит выравнивание экономики проекта на случай неадекватной корректировки тарифа. Выходит так, что государство каждый раз перед установлением тарифа находится перед дилеммой: оно должно зафиксировать его на экономически обоснованном уровне либо напрямую доплатить компенсацию выпадающих доходов частному концессионеру.
Подавляющее количество «прямых» тарифов, но не все, в нашей стране прерогатива ФСТ – Федеральной службы по тарифам. Количество же госорганов, вовлеченных в «косвенное» тарифообразование, весьма велико. И вот в том случае, если какой-либо установленный тариф влияет только на конкретный проект, то регулятору, наверное, проще установить его на соответствующий год на необходимом и приемлемом уровне. А вот если он влияет на какую-то индустрию в целом, то иногда разумнее просто выплатить единичную компенсацию конкретному концессионеру, чем иметь проблему со всем рынком. Какое решение примет государство в каждом конкретном случае, по-прежнему остается его делом. Хотя на настоящий момент о каких-либо существенных выплатах, основанных на фактах установления низкого тарифа, неизвестно; все-таки власти стараются не допускать нарушения этого условия.
Главное, что экономика проекта и права концессионера в итоге не нарушаются и не являются ежегодной головной болью на весь срок существования концессионного соглашения.
Устранение проблемы десинхронизации в крупном проекте
Даже если предположить, что у государственного органа есть все необходимые для запуска проекта средства, то это еще не означает, что он сможет запустить какой-то комплексный проект. Например, если необходимо создать нечто, например «сухой» порт[5], то к нему следует подвести автомобильную и железную дороги, обеспечить энергоснабжение и много еще чего.
