Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Эпоха, которой положил начало Закон об образовании 1944 г.[35], уходила в небытие на наших глазах. И хотя старой гвардии из Союза учителей было горько видеть крушение основ привычного мира, меня, молодого политического деятеля, это бодрило, особенно потому, что отдел народного образования возглавлял обладающий даром предвидения специалист – Алан Эванс, чьи преданность делу народного просвещения и трезвая оценка ситуации служили для меня источником вдохновения. Вместе с некоторыми прогрессивно мыслящими сотрудниками исполнительного звена мы постарались постепенно освоиться в новом, нарождающемся мире. Нам хотелось верить, что введение общенациональной программы обучения принесет положительные плоды, а перераспределение финансовых средств в пользу школ и ослабление бюрократической власти на местах будут способствовать улучшению качества преподавания. И уж совершенно точно, что целевое финансирование профессиональной подготовки учителей обеспечило бы введение Общего свидетельства о среднем образовании (General Certificate of Secondary Education – GCSE)[36]. Алан создал отдел, который стал оплотом новаторской мысли, а в следующем, 1989 г. ушел оттуда, чтобы реализовать свои идеи, вырвавшись из сетей Союза, переживавшего в ту пору период управленческого и финансового кризиса.
И вот горькая чаша должностных обязанностей Эванса перешла ко мне. Наступил момент, когда я должен был уйти с поста председателя Комитета по народному образованию в Хэкни и стать крупным руководителем в этой области. В «Times Educational Supplement» обо мне напечатали лестную статью, но выразили сомнение в том, что я окажусь достаточно твердым для сурового мира политики в профсоюзе учителей. У меня же после четырех лет работы в Совете Хэкни не было на этот счет никаких сомнений. Я беспокоился лишь о том, как бы мне наконец применить на практике то видение проблем в образовании, которое у меня сформировалось под чутким руководством Эванса.
Четыре года я работал с чрезвычайно самоотверженной командой в НСУ, в отделе народного образования и всеобщих прав, призванном интерпретировать необычные перемены в сфере образования, которые тогда происходили. За четыре года до этого, когда я только поступил в НСУ, мы еще были в состоянии реагировать, по существу, на каждый из присланных правительственных циркуляров. Теперь это стало совершенно невозможно – в сутках просто не хватало времени. Чтобы разумно оценить происходящее, нужно было несколько абстрагироваться от частностей и уяснить общую стратегию.
В целом правительственный подход стал ясен довольно скоро, если и не из официальных публикаций Министерства образования, то из выступлений министров и из брошюр излюбленного правительством мозгового центра – Центра политических исследований (Centre for Policy Studies). Суть изменений сводилась к следующему: правительство решило введением единой национальной учебной программы и единого национального экзамена установить новые стандарты и затем контролировать их соблюдение. А делегируя полномочия школам и направляя им финансовые средства, оно возлагало на директоров ответственность за обеспечение этих стандартов обучения. Между тем постепенно ограничивалась власть местных отделов образования, столь ненавистных сторонникам тэтчеризма. Школы поощряли к полной самостоятельности и переходу на прямое финансирование от Уайтхолла. Таким образом, школа становилась подотчетным субъектом. Позже, в 1992 г., к этому добавился принцип прозрачности: достигнутые школами результаты публиковались новым государственным органом – Бюро по стандартам в области образования (Office of Standards in Education, Ofsted)[37], в состав которого вошел бывший Инспекторат (Inspectorate); вместо ранее принятого порядка проверки теперь проводились во всех школах раз в четыре года.
Реформу осуществляли на основе разумных и смелых принципов. Рассматривались все проблемы, требующие решения. Министры менялись с ошеломляющей регулярностью. Национальная учебная программа, составленная специалистами по различным предметам, получилась настолько перегруженной, что даже сама Маргарет Тэтчер возмутилась. Финансирование было распределено между школами, но при этом оставалось скудным, поэтому эффект от нововведений поначалу был ограниченным. И, что еще хуже, не было предпринято никаких действий, чтобы оказать помощь тем школам и ученикам, которые находились в наименее выгодном положении. Кроме того, был допущен ряд ошибок в последовательности проведения реформ: например, школьным директорам делегировали определенные властные полномочия, изменив тем самым характер их деятельности, однако подготовить их к использованию новой власти додумались уже после того, как они ее получили.
Лично я полагаю, что наблюдение за этими драматическими событиями позволяло извлечь чрезвычайно поучительные уроки относительно того, как нужно (или не нужно) проводить широкомасштабные реформы в области народного образования. Усвоив именно эти уроки, я позднее и строил свою деятельность в правительстве. И еще я понял, как организации вроде НСУ реагируют на радикальные перемены. Члены Совета просто не поверили (так это обычно и бывает в крупных объединениях, чье существование оказывается под угрозой), что организацию могут упразднить: неужели с нами действительно так поступят? Когда привычная уверенность поколеблена, все вокруг рушится, люди склонны закрывать глаза на реальное положение вещей и ждать, что проблемы, так сказать, рассосутся сами собой. «Обойдется», – твердят они.
Затем проявляется иная реакция: мы будем сопротивляться, чему сможем, и постараемся ужиться с тем, чему не способны противостоять. И если члены НСУ с левыми убеждениями придерживались первого варианта поведения и пытались перевести стрелки часов назад, то большинство начинало адаптироваться. Поскольку отныне союзы учителей были лишены права вести коллективные переговоры об оплате труда, центральное место в сопротивлении заняла политика в области народного образования. Правительственные ошибки, совершаемые при осуществлении реформ, множились, и НСУ решил, что будет разумно теснее сотрудничать с другими союзами учителей. Разные поколения учителей разделяли разногласия по поводу оплаты и условий труда, но отношение к реформе народного образования давало им более обширное поле для сотрудничества. Мы взялись согласовывать совместные заявления шести союзов по таким вопросам, как оценка учительского труда и отношение ведущих занятия учителей к общенациональной учебной программе. Часто все бремя согласования и ведения переговоров ложилось на мои плечи, именно тогда я по достоинству оценил развитое благодаря квакерскому воспитанию умение договариваться[38].
Однако просто адаптироваться к изменившимся обстоятельствам недостаточно. Как только становится ясно, что пути назад нет и новая ситуация даже сулит определенные выгоды или открывает непредвиденные перспективы, наступает третий этап реагирования на перемены – стратегическая передислокация. Как раз в то время я читал книгу, написанную двумя американскими академиками – Чарлзом Тёрнером Керчнером и Дугласом Митчеллом, под названием «The Changing Idea of a Teachers’Union» («Учительский союз – новая концепция»). Возможно, эта книга и не была бестселлером, но для меня она стала откровением. Я начал размышлять: а что, если вместо сопротивления требованию отчитываться о результатах НСУ займет действительно стратегическую позицию? А если вместо того чтобы оспаривать правительственные предложения и настаивать на том, что правительству следовало бы больше тратить на образование и хорошо платить учителям, дабы система стала лучше, попытаться поставить вопрос иначе? Тогда дискуссия выглядела бы так: мы, учителя этой страны, соглашаемся с требованием отчетности и докажем вам, насколько способны улучшить всю систему. И тогда вы сами поймете, что в нас и в народное образование имеет смысл вкладывать деньги. Вероятно, надеяться на такой поворот и мыслить так было, с моей стороны, слишком смело и чрезмерно идеалистично, но зато уж точно подобный подход можно было расценить как стратегический.
Кто знает, как все обернулось бы, будь тогдашнее правительство более компетентным. Но оно таким не было. После выборов 1992 г. Джон Мейджор[39] совершил ошибку, назначив Джона Паттена министром образования; реализация комплексной и трудной реформы превратилась в хаос[40]. Вместо того чтобы сначала в порядке эксперимента, а уже потом – после доработки – более широко вводить тесты по английскому языку для школьников в возрасте 14 лет, Паттен предложил идти напролом и ввести их сразу с мая 1993 г., утверждая, что за всю историю страны ни один из экзаменов не был подготовлен лучше. И вот уже шепотком прошелестело по стране слово «бойкот». В декабре 1992 г. исполком НСУ поддержал составленный мною проект резолюции с требованием права совещательного голоса для учителей английского языка, что облегчало бойкотирование этих тестов. Более 90 % проголосовали за мой проект. И вместо того чтобы способствовать внедрению принципа отчетности, я оказался – пусть и временно – в ситуации, когда вынужден был добиваться его отмены. Национальная ассоциация директоров школ (National Association of Schoolmasters) и Союз женщин-учителей (Union of Women Teachers)[41] в марте 1993 г. проголосовали за бойкотирование всех национальных тестов. Причина – чрезмерная рабочая нагрузка преподавателей. Правительство оставалось непреклонным, но безуспешно. В мае того же года разосланные по школам бандероли с экзаменационными билетами так и остались нераспакованными. Стратегия правительства с треском провалилась. И тогда Паттен принял верное решение. Он назначил сэра Рона Диринга на должность главного школьного инспектора для анализа всей общенациональной программы обучения и соответствующих тестов, что тот и сделал в ходе консультаций с учителями и прочими сторонами. При обсуждении этих вопросов во время проверок Диринга я часто выступал в роли адвоката всех шести учительских союзов.
