Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
В это время получили огласку абсурдные порядки в системе уголовного судопроизводства (правосудия и следствия), с которыми начали разбираться. Так, например, свидетели обвинения часто ждали опознания в том же помещении, что и друзья подозреваемых, и поэтому боялись за свою безопасность. Разумеется, опознание по видео могло бы значительно ускорить и упростить процедуру идентификации преступников, но этому препятствовали примитивные технологические барьеры. В магистратах не давали предварительных сроков заключения. Хотя они и считали такую меру пресечения обоснованной, но опасались перенаселенности тюремных изоляторов. Зачастую судебные заседания не удавалось провести потому, что либо обвиняемого не доставляли вовремя в зал суда из-за задержки по вине не заключившей соответствующего контракта транспортной службы, либо по какой-то другой причине. По всем этим случаям (больше напоминающим отсталую практику ХХ века, которая до сих пор была жива и применялась) Блэр требовал незамедлительных действий. А моя работа заключалась в оказании давления, пусть даже не всегда оправданного.
Первая неделя осуществления Инициативы по борьбе с уличной преступностью была на исходе, и я зашел в гости к Дживу. Мы посмотрели матч, в котором «Arsenal» разгромил «Sunderland» со счетом 3:0, и тут сын хозяина, слушавший на втором этаже радио, крикнул, что умерла королева-мать. Это было особенное событие, к которому постоянный заместитель министра внутренних дел должен был основательно подготовиться. Спустя несколько минут Дживу позвонили из секретариата министерства и, разумеется, совершенно конфиденциально сообщили новость, которую благодаря компании BBC и ее радиостанции «Radio Live Five», работавшей в прямом эфире, уже знал весь мир. Джива это необычайно позабавило, а я убедил его, что Инициатива по борьбе с уличной преступностью не останется без контроля, пока он будет занят другими делами.
На одном из совещаний с членами COBRA Блэр очень сильно наседал на Министерство образования, требуя от его сотрудников обеспечить борьбу с прогулами: ведь именно не присутствующая на уроках молодежь и пополняла ряды уличных преступников. Кроме того, он настаивал, чтобы Министерство внутренних дел и силы полиции активизировали действия. Бланкетт произнес свое обычное: «Нам, как всегда, не хватает времени; все следует делать оперативно». К концу апреля 2002 г. на борьбу с уличной преступностью по всей стране были мобилизованы более 2000 полицейских. Иногда их снимали с другой работы (например, с регулировки дорожного движения), но, поскольку общая численность офицеров полиции возрастала, причем рекордными темпами, это не представляло особой проблемы. Разумеется, старшие офицеры полиции информировали нас о том, что, когда показатели уличной преступности снижались, показатели другой преступности тут же двигались в противоположном направлении. Иначе говоря, нам четко давали понять, что Министерство внутренних дел работает на пределе возможностей: если откуда-то снять людей и бросить на решение одной задачи, то там удастся добиться успеха, но любое достижение на одном участке будет компенсировано неудачей на другом. Лично я ни на минуту не верил в эти отговорки, полагая, что полиция, как и остальные элементы системы государственных услуг, работала недостаточно эффективно[110]. И тем не менее мы соглашались отслеживать данные по всем главным видам преступлений, чтобы знать о появлении где-то не тех последствий, которых мы ожидали.
К тому времени полиция подписалась под обязательством, что к сентябрю 2002 г. (через полгода) уличная преступность вернется к уровню предыдущего лета, когда еще не было ее всплеска. Следовательно, премьер-министр во время вопросов и ответов в парламенте (Prime Minister’s Questions – PMQ) сможет доложить, что уже к сентябрю на улицах будет сравнительно безопасно. Привлеченные к этой работы Иан Блэр в Лондоне и другие старшие полицейские чины представляли собой внушительную силу. Благодаря столичному полицейскому управлению и данным, которые мы отслеживали еженедельно, ситуация наконец-то сдвинулась с мертвой точки и начала развиваться в правильном направлении. И, что еще лучше, не было никаких неблагоприятных последствий. В действительности мы сумели доказать, что силы, которым удалось справиться с уличной преступностью, одновременно снизили число и грабежей, и угонов машин. Живучий городской миф был разрушен.
Бланкетт постоянно выказывал нетерпение в связи с недостаточными результатами и в конце мая выразил разочарование медленными темпами работы. Его неуемность была совершенно искренней, и я поспешил заверить его, что сейчас мы нуждаемся не в большем количестве инициатив, а в более настойчивом их осуществлении. Этот довод не нравился ему еще со времен нашей совместной работы в Министерстве образования. Но в течение всего лета показатели преступности снижались, и я понял, что и Группа, и Бланкетт прошли проверку на прочность. Сам характер этой инициативы, интенсивное применение нашей методики, а также гигантские усилия со стороны премьер-министра подняли наши ставки очень высоко. Успешное достижение намеченных целей в сентябре было лишь частью общей победы; реформирование уголовного судопроизводства получило столь необходимый новый импульс, укрепились взаимоотношения между правительством и полицией (сэр Джон Стивенс как-то в связи с этим заметил, что за несколько недель ему удалось добиться большего, чем за предыдущие 20 лет). А в отношения между учреждениями, которые призваны согласованно обеспечивать закон, порядок и правосудие, был внесен элемент новизны и конструктивизма. И отнюдь не случайно в последующие два года буквально все показатели преступности и эффективности работы правоохранительной системы смещались в верном направлении, хотя движение и происходило – если воспользоваться фразой, к которой я еще вернусь, – от ужасного к удовлетворительному.
Весной 2002 г. обеспокоенность и нетерпение Тони Блэра по поводу реформирования системы государственных услуг и выполнения предвыборных обещаний были очевидны, что меня крайне тревожило. Обсуждая с ним презентацию, которую я подготовил для лидеров Японии, я заметил, что им еще многому предстоит научиться. На что он язвительно возразил: «У нас самих дел по горло!» В марте он напомнил мне и другим людям из своего окружения: «Правда в том, что, несмотря на весь прогресс, мы недостаточно сосредоточились на ключевых приоритетах». И все же благодаря тому, что летом того года удалось взять уличную преступность под контроль, его доверие к нам возросло. Теперь уже дело было не в том, что мы умели хорошо убеждать; совместно с министром внутренних дел нам удалось добиться реальных результатов, наша методика начала приносить практические плоды.
Уровни интенсивности
Именно благодаря этим результатам Блэр и предложил мне выступить с презентацией в июле, на его второй ежемесячной пресс-конференции. Я уже мог продемонстрировать прессе внушительные достижения – снижение уровня преступности в рамках Инициативы по борьбе с уличной преступностью. Накопленный опыт побудил сотрудников Группы обдумать, как нам следует действовать в ответ на возникающие сложные задачи. С самого начала я считал своей задачей добиться, чтобы Группа помогала премьер-министру превентивно реагировать на любую сложную ситуацию, когда вдруг не удавалось выполнить одно из предвыборных обещаний. Это было значительно лучше, чем реагировать в ответ на конкретный случай, то есть именно так, как это происходило в первый период правления лейбористов. Тогда я назвал подобный стиль руководства спастическим управлением (возможно, резковато). В первый год существования нашей Группы Блэр и его окружение, особенно те, кто был с ним в первый срок пребывания у власти, слишком часто возвращались к подходам того периода, что, к моему сожалению, оставляло меня вне игры. Я подумал: если мне удастся разработать систему, которая не только подразделяла бы трудные задачи по категориям, но и была способна прогнозировать их появление и контролировать ситуацию, не позволяя ей перейти в стадию социального взрыва, это способствовало бы существенному улучшению правительственной деятельности и помогло бы мне оставаться в игре. Исходя из подобных размышлений, в соавторстве с моим изобретательным Джереми Хейвудом я разработал концепцию уровней интенсивности (levels of intensity) и познакомил с ней Блэра. Объяснив саму суть концепции и получив его общее одобрение, я подробно описал в специальной записке ее содержание. Создав соответствующую структуру, полагал я, «при возникновении малейшего сомнения относительно любого вопроса, связанного с выполнением предвыборных обещаний, мы сможем всегда сказать, на каком уровне осуществления проблема находится в данный момент… и следует ли ею заниматься на более высоком уровне». Далее я сформулировал три уровня интенсивности, ключевой переменной на которых было время министров и особенно премьера.
