Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Торнбулл довольно быстро произвел некоторые важные перемены, в частности, объединил руководителей профессиональных союзов в одну команду, осуществляющую реформы и обеспечивающую выполнение предвыборных обещаний, хотя этот форум, скорее, просто служил новым местом для обмена (зачастую весьма захватывающей) информацией. И, конечно, это объединение ничего конкретного не выполняло и не реформировало. С моей точки зрения, судя по главным вопросам их политической повестки дня, меня одинаково поддерживали как Уилсон, так и Торнбулл, и я располагал той же степенью свободы действий. И хотя я всегда выступал за более тесное сотрудничество с другими отделами, мне не хотелось бы делать это в том стиле, который принят в секторе государственной службы. Однажды какой-то критик бросил в мой адрес обвинение, что я был «фанатиком единственной цели». Что ж, приходится признать себя в этом виновным. А каким же еще образом при отсутствии согласованности действий ведомств можно решить проблему выполнения предвыборных обещаний? Правда, мне не стоило беспокоиться: Торнбулл всегда был на моей стороне. В итоге набранные нами темпы и гарантированная политическая поддержка позволили двигаться дальше.
Помогли и перемены на политическом фронте. Правда, пришлось проявлять постоянную бдительность, чтобы в случае необходимости отстоять интересы Группы. Например, одно время в кулуарах ходили слухи, что после очередной кадровой перестановки прямую ответственность за выполнение предвыборных обещаний возьмет на себя Джон Прескотт, и я переговорил об этом с Блэром. Тот рассмеялся и уверил меня, что не стоит обращать внимания на газетную писанину, у него и в мыслях ничего подобного не было. Когда же начались более масштабные, чем предполагалось, кадровые перестановки, поводом для которых стал уход в отставку Стивена Байерса в июне 2002 г. я убедился, и, несомненно, обоснованно, что меня держали в совершенном неведении. В произошедших переменах лично меня коснулись самым непосредственным образом два аспекта. Во-первых, мой старинный друг Дэвид Милибанд был переброшен управлять школьными стандартами. Во-вторых, Аластэр Дарлинг занял пост министра транспорта и привел нового постоянного заместителя министра Рейчел
Ломакс. А это значило, что в одном из наших ключевых министерств мне нужно было начинать устанавливать отношения заново. Как обычно и бывало после кадровых перестановок, в тот же день я позвонил новому министру и сказал, что буду рад сотрудничать с ним. А вскоре состоялась моя первая встреча с Ломакс, и я попытался обворожить ее, увлечь идеей выполнения предвыборных обещаний. Сотрудничество налаживалось медленно, но неуклонно, но затем стало достаточно эффективным.
Прогресс с переменным успехом: выполнение предвыборных обещаний год спустя
Летом 2002 г. закончился третий раунд составления итоговых отчетов. Наша сводная сравнительная таблица показывала незначительный прогресс с сентября, но тревожный красный цвет все еще преобладал. «В целом, – сообщал я Блэру в обзорной служебной записке, – прогресс в области выполнения предвыборных обещаний носит переменчивый характер. Необходимо интенсифицировать усилия в последующие два года. Чтобы нам по-прежнему верили, нужны реальные и значительные результаты».
Теперь, проработав на посту руководителя Группы уже год, я мог гораздо оперативнее выявлять проблемы и давать дельные советы Блэру по их решению. Положительным результатом было то, что в области здравоохранения, образования, борьбы с преступностью и охраны общественного порядка нам удалось существенно увеличить возможности для улучшения результатов. Непростая проблема в Railtrack была решена, а цели в этой области стали яснее и четче. Но даже при этом перед нами стояли необычайно трудные задачи. Настоящее оперативное планирование встречалось крайне редко, и хотя в целом темп осуществления намеченных задач увеличился, срочность все равно не стала образом жизни в Уайтхолле.
Более того, как только реформы из идеи превращались в конкретные дела, тут же проявлялась тенденция все заволокитить и спустить на тормозах. В результате получалось жалкое подобие первоначального амбициозного замысла. Я считал, что причинами такого аморфного подхода было стремление к компромиссу при малейшем признаке беспокойства со стороны лоббистских групп и привычный комплексный порядок проведения реформ, что было обусловлено традиционными подходами к регулированию. Бюрократы привыкли писать правила, нимало не заботясь о том, как они воплощаются в реальной жизни.
Оценивая наши перспективы, я заявил, что ближайшие два года будут решающими, и предупредил (пророчески, как подтвердило дальнейшее финансирование Государственной службы здравоохранения в 2005–2006 гг.): если увеличение заработной платы в системе государственной службы (в том числе и в службе здравоохранения) не позволит радикально изменить к лучшему работу занятых в них, то правительство попадет в весьма затруднительное положение, поскольку «расходование любых средств на оплату труда служащих, не влекущее за собой улучшения их работы, это средства, которые могли быть израсходованы на структурные изменения». Кроме того, я сообщил премьер-министру свое видение перспектив на 2002–2003 гг. С моей точки зрения, это был переходный период, когда от административного реформирования сверху мы должны перейти к непрерывному улучшению государственных услуг в ответ на запросы потребителей. Блэр определил этот период как «переход от подстегивания системы управления к ее структурному реформированию».
Разумеется, в здравоохранении, образовании, охране общественного порядка структурная реформа была нашей долгосрочной целью. Но я подчеркнул, что для этого необходим такой уровень политической мудрости и стратегического опыта, которым не обладали многие подразделения Уайтхолла. И министры, и руководящие чиновники высшего ранга были склонны к тому, чтобы пустить перемены на самотек, а это ослабляло требовательность на местах. В среде старых профессиональных кадров такое время было принято ностальгически именовать эпохой, когда на них никто не оказывал давления. А я-то как раз пытался убедить Блэра, что грядет другое время, когда профессионалам придется ориентироваться на спрос потребителей и на давление теперь уже с их стороны, на широко известные общественности данные, право выбора и инновационный подход. «Для всех них это будет значительно более напряженным периодом, ничуть не более легким, чем время проведения централизованной реформы», – весьма решительно утверждал я тогда. В начале парламентских каникул мы обсуждали с Блэром мою служебную записку, и было совершенно очевидно, что он отлично понимает суть моего анализа. Однако мне никогда не удавалось ощутить солидарность правительства, вероятно, возможные последствия моего подхода обескураживали.
По поводу этих сложных вопросов я также письменно обратился к постоянным помощникам министров, в частности – к Найджелу Криспу из Министерства здравоохранения, которому написал: «Запланированная Вами реформа настолько решительна, широкомасштабна и оперативна, что будет чрезвычайно сложно добиться объединения и согласованного действия всех причастных к ней сил. Вам необходимо усилить потенциал по надзору за проведением реформы и контролировать ее ход… иначе вы рискуете… возвести здание, в конструкции которого вроде бы есть все необходимые элементы, но с технической точки зрения отсутствует потенциальная энергия упругой деформации, а с эстетической – необходимая внешняя элегантность».
Сегодня, оглядываясь назад, я еще сильнее ощущаю собственную правоту в этих вопросах и корю себя за то, что не смог до конца сделать приверженцами подобного образа мыслей политиков и других официальных лиц того времени. Например, замедление реформы в области образования и отсутствие улучшения успеваемости во второй срок пребывания лейбористов у власти я отношу исключительно на счет недостаточного понимания характера и сложности задачи. Слишком часто получалось, что при реформировании не происходило замены давления правительства диктатом потребителя. Вместо этого министерские чиновники просто все передоверяли профессионалам. Из их аргументации своих действий следовало, что они передают руководство проведением реформы директорам школ и преподавателям, минуя родителей, которые и были реальными потребителями реформы. При этом усугублялся риск нарушения статус-кво. И на практике выходило, что реформы теряли темп и направление. Применительно к реформе подобного масштаба следует извлечь весьма поучительный урок: необходимы огромные (действительно огромные!) вложения в отбор и профессиональную подготовку руководителей высшего звена (министров и других официальных лиц), которые отвечали бы за выполнение предвыборных обещаний. Решительность и упорство в управлении – одна из предпосылок перемен. Предоставленные сами себе профессионалы редко предлагают что-либо, кроме поверхностных изменений, хотя, разумеется, всегда есть люди, которые идут впереди остальных. Несомненно, задуманная Блэром программа реформирования непременно оказала бы положительный эффект на качество и эффективность работы государственного сектора экономики, но добиться значительно большего позволило бы более массовое и глубокое осознание масштаба и характера стоящих перед ним трудных задач, а также сложности стратегии. Слишком часто складывалось впечатление, что происходит революция, которой не хватает революционеров. В связи с этим перед Блэром вставал вопрос: почему после восьми лет лидерства в Лейбористской партии и уже в середине второго срока пребывания у власти в качестве премьер-министра дела обстояли именно таким образом?
