Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Алхимия отношений: углубление
Часть опубликованных на мою книгу рецензий весьма поверхностна, но некоторые затрагивали существенные вопросы. Однако большинство самых глубоких комментариев были сделаны в частных письмах и на семинарах, которые последовали за изданием. Почти все они имеют отношение к высказыванию, вынесенному в эпиграф к этой главе. Успешная реализация решений в начале XXI века, как и в 1830-х гг., когда Токвиль писал свою книгу, зависит от установления отношений или связей с обладающими значительным влиянием и весом организациями и группами, постоянно управлять которыми государство не может. Хотя государственные служащие и специалисты, занятые в системе государственных услуг, неизменно подвергаются жесткой критике в этой книге, многие из них говорили мне, что им понравилась моя история, и они признают некоторую правоту написанного. Это не означает, что они согласны со всеми моими доводами и предложениями, но почти все признали правильными обозначенные мною конечные цели, например, те, о которых идет речь в главе 6: «…Достижение такого качества государственных услуг, чтобы граждане любого происхождения и материального положения хотели ими воспользоваться, чтобы они обладали реальной ценностью и соответствовали высоким стандартам качества, наиболее продуктивно используя каждое пенни налогоплательщиков, доверяющих свои деньги правительству».
Но вот что касается средств и способов достижения этих целей, многие не столько прямо возражают против написанного, сколько считают необходимым внести значительные уточнения. В целом их замечания можно разделить на три группы и сформулировать следующим образом:
1. Мы, возможно, и признали бы Вашу критику в адрес государственных служащих, но не перегнули ли Вы палку с критикой министров за то, что они не добиваются большего прогресса? Как заметил Дэвид Уокер в рецензии, напечатанной в «Society Guardian», «нетерпение министров и их незнание организационных особенностей были частью проблем Блэра, но пристрастность Барбера не позволяет ему признать это» (20 июня 2007 г.).
2. В свете того что бюджетные расходы составляют 100 млрд фунтов в год, не кажется ли Вам, что Вы недооцениваете роль местных органов власти, а также значение четкости формулировок поставленных перед ними задач и хороших рабочих отношений между ними и центральными органами власти?
3. Мы понимаем критические замечания в адрес ведущих специалистов, занятых в государственной службе, но не кажется ли Вам, что Вы недостаточно осветили саму природу отношений между специалистами-госслужащими и руководителями правительственных органов? В конце концов, если результаты реформ Блэра так хороши, как Вы считаете, Вас не должно не беспокоить такое недовольство самих специалистов.
Это очень важные вопросы, поэтому далее я не только постараюсь ответить на них, но и покажу, насколько они помогли мне уточнить собственное мнение.
Министры и государственные служащиеСогласен, что в первом издании книги я недостаточно глубоко проанализировал обязанности министров и их заместителей и возможности по уточнению их функций. Равным образом я недостаточно уделил внимания отношениям между политическим руководством министерств и ведомств и работающими там государственными служащими, хотя постоянно подчеркивал важность «алхимии отношений и связей». Признаю свой недосмотр.
Но обвинение в критике госслужащих, а не политических назначенцев не совсем справедливо. Я проверил: книга пронизана прямыми или подспудными критическими замечаниями в адрес политических руководителей из числа «новых лейбористов» (и в мой собственный). Но правда и то, что государственных служащих я критикую намного жестче, чем политиков. Позже я вернусь к тому, справедливо это или нет, но сначала стоит сжато сформулировать мои претензии, и вот как можно кратко суммировать мои критические замечания в адрес государственных служащих:
• ориентация на политический процесс, а не на результат: не всегда успешны в отношении первого, но точно не обладают нужными навыками и умениями для второго;
• недостаточная сосредоточенность на достижении результатов, которые необходимы гражданам;
• повышенная боязнь рисков;
• повышенный страх перед переменами, иногда сопротивление им;
• неумение поддерживать отношения с политическим руководством, плохое понимание реалий современного мира и глобализации;
• недостаточное стремление к новому, да и малый творческий потенциал;
• высокая склонность пойти на поводу у лоббистов ради собственного спокойствия;
• сомнения в отношении официальных решений даже после того, как они окончательно сформулированы и опубликованы;
• зависимость от некачественного управления;
• иногда чудовищная неэффективность.
Обо всем этом уже шла речь в книге, в том числе и в ее первом издании, но такой список делает мою критику весомее. В одной из глав книги «Public Matters» («Дела государства») сэр Майкл Бичард, бывший постоянный заместитель министра образования (см. о нем подробнее в главе 1), приводит аналогичный список [Bichard, 2007, p. 125–127]:
• общий страх риска;
• плохо развитые политические навыки;
• постоянный недостаток способностей к лидерству, управлению и неумение оказать помощь;
• отсутствие связи с Уайтхоллом и его политическими сторонниками и группами интересов;
• очевидное нежелание предавать гласности информацию и сведения, которые не следует скрывать от общественности.
Понятно, что эта критика связана не с каждой программой и относится не к каждому чиновнику. Напротив, имеется множество примеров высококлассной работы и умения добиться отличных результатов, среди которых замечательные программы по обеспечению нового качества жизни в городах и по сокращению срока ожидания приема в службах скорой помощи. Такие результаты не подвергаются сомнению, но речь не о них.
Претензии к премьер-министру (и к другим высшим политическим руководителям), содержащиеся в этой книге, можно суммировать следующим образом:
• слишком частые и малоудачные перестановки в правительстве;
• напряженные отношения между премьер-министром и государственным канцлером, иногда приводившие к неразберихе;
• недостаточное понимание программы реформ правительством в целом;
• слишком много инициатив в первый срок правления Тони Блэра и слишком большой акцент на связи с прессой;
• слишком много времени, потребовавшегося министрам для активного включения в реформу системы государственной службы;
• порой, решая одну проблему, министры принимали решения, создававшие другие проблемы (например, во имя борьбы с бюрократией полностью, а не частично были ликвидированы целевые гранты в школах);
• недостаточная работа по формированию в верхних эшелонах правительства команд для реализации важнейших политических задач, в состав которых входили бы как политики, так и государственные служащие;
• готовность каяться за реализацию непопулярных политических решений, которые на самом деле были совершенно правильными (например, при опубликовании данных о работе министерств и департаментов);
• недостаток смелости у очень многих.
Разумеется, критика по этим направлениям, вполне существенная, тоже содержится в разных частях книги, которая тем не менее в целом представляет работу правительства в положительном свете. Давайте признаем, что до определенной степени государственные служащие склонны винить во всем своих руководителей-политиков, которые, в свою очередь, хотят указывать пальцем на чиновников. Обе группы понимают, однако, что если эта тенденция зайдет слишком далеко, она просто вызовет презрение к ним. По моему опыту, отношения между этими группами руководителей не так уж плохи, и имеется много примеров отличной совместной работы.
Одним из подходов к расширению возможностей обеих сторон и отношений между ними может стать изучение лучших примеров такой работы. Если спросить государственных служащих, какие политические руководители им по душе, они скажут, что им нравятся те, кто умеет делать следующее:
• четко обозначать приоритеты;
• много работать (не затягивать решение вопросов);
• принимать решения;
• устанавливать хорошие отношения с другими политиками (например, с аппаратом премьера) и не выпадать из общей правительственной команды;
• эффективно работать с парламентом и прессой;
• понимать своих сотрудников;
• четко обозначать требования к сотрудникам;
• быть последовательным и справедливым;
• не терять человечности.
Министрам нравятся государственные служащие, которые:
• много работают;
• дают четкие рекомендации;
• знают свое дело;
• участвуют в дискуссиях и имеют собственное мнение;
