Юрий Болдырев - Как избежать гражданской войны
Поэтому в сложившейся в нашей стране ситуации уместно говорить не об отдельной проблеме коррупции, а о недееспособности всей системы власти, системы госуправления, государственно-политической системы…
Что нам с эти делать? Если обсуждать вопрос не на уровне разговоров о коррупции, а на уровне анализа системы управления, то уместны аналогии с любой иной сложной системой. Так, система госуправления — не проще, например, автомобиля. И если в машине мотор расходует все топливо на самообогрев, чад и копоть, дело не в отсутствии закона против коррупции, а в несовершенстве или неисправности двигателя и системы управления…
Эффективность и сама возможность работы любой сложной системы определяется не тем, сколько всего всякого полезного для ее работы сделано, а тем, все ли сделано, что нужно для нормальной работы. А у нас: мы уже столько делали, а коррупции все не меньше!.. Но представьте себе, что вы по этой логике чините автомашину: я уже три колеса поставил (из четырех), а она все не едет…
Система управления, одним из элементов которой является живой грешный человек, идеальной быть не может. Но, тем не менее, ничего, кроме, во-первых, кнута и пряника; и во-вторых, прямой заинтересованности в общем результате — человечество с древних времен не придумало. Только применительно к демократическому государству необходимо обеспечить, чтобы и кнут, и пряник — исходно находились в руках общества. И исключительно общество чтобы могло ими пользоваться по отношению ко всем, кого мы нанимаем для работы в органах госвласти: и стегать кнутом, и одаривать пряником.
Соответственно, проблема коррупции, а точнее, эффективности госуправления — не является отдельной от всей государственно-политической системы. И борьба против коррупции, за обеспечение эффективности государства — суть и смысл всей конституционной системы и всей системы законодательства любого современного демократического государства.
Главный вопрос эффективного госуправления в демократическом обществе — способность к объединению и организации слабых для противодействия сильным. Этот же вопрос является основным для обеспечения эффективного управления акционерными обществами с большим количеством мелких акционеров. В свою очередь способность к объединению слабых для противостояния сильным (основа демократического государства и демократической системы управления) имеет две основных составляющих. Первая — психологическая готовность, способность противостоять манипулированию, не быть индивидуально каждому сиюминутно мелкопродажными. Вторая — инструментальная составляющая система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля и нормы ответственности за нарушения правил.
Но на протяжении последних десяти лет реформ под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации мы двигались — в противоположном направлении. Так, через систему средств массовой информации пропагандировался не индивидуализм в современном понимании, основой которого является способность к солидарным действиям для защиты своих прав и интересов, а вульгарный индивидуализм вплоть до полной атомизации общества, а также апологетика коррупции как одного из механизмов развития. И вместо надлежащей системы сдержек и противовесов в государственно-политической системе воссоздавалась модель управления под хорошего реформатора, сутью которой является право на бесконтрольность в распоряжении чужим и право на безнаказанный произвол.
Ярким отражением этой системы является Конституция страны и система законодательства, в частности, Конституционный закон о правительстве и Уголовный кодекс. При замечательных декларациях о правах человека Конституция не содержит реализуемых механизмов привлечения власти к ответственности за попрание прав гражданина, но зато содержит целый ряд системных решений, позволяющих никому ни за что не отвечать. Президент является фактическим главой исполнительной власти, и от него одновременно по процедуре назначения и функционирования (в том числе, через материальное обеспечение) зависит вся судебная система.
Процедура отстранения Президента от власти чрезвычайно затруднена (например, по сравнению с американской системой) и практически нереализуема. Правительство является подставным, так как не может и шагу сделать вопреки воле Президента. Парламент (а значит и общество) лишены фундаментального права представительной власти на всеобъемлющий контроль за работой исполнительной власти, расследование ее деятельности…
Конституционный закон о правительстве страны предоставил исполнительной власти право принимать решения коллегиально, что влечет за собой невозможность привлечения кого-либо к персональной уголовной ответственности за нарушение закона и нанесение государству и обществу ущерба. Уголовный кодекс карает простого человека за мелкую кражу (батон в булочной), но для высших должностных лиц государства не предусматривает ответственности за незаконное распоряжение бюджетными средствами, госсобственностью, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот и преимущественных прав…
Конечно, хотелось бы настоять именно на своем любимом варианте конституционной реформы. Но надо честно признать, что конституционная система является многовариантной: одного идеального решения нет. И возможны эффективно функционирующие и парламентская, и президентская модели. Но нельзя отрывочно, разрозненно выдергивать элементы этих систем без их логической взаимосвязи.
Так, если мы хотим иметь ответственные политические партии и, соответственно, снизить уровень коррумпированности в этом звене государственно-политической системы, следует иметь в виду, что выборы по партийным спискам атрибут лишь парламентской системы, при которой победившие партии образуют коалицию большинства, формируют правительство и несут полноту ответственности за проводимую правительством политику, принимаемые парламентом законы. В противном случае (в нашей системе) выборы по партийным спискам — лишь инструмент развращения партий: никто не знает, какие же партии в большинстве, а какие в оппозиции; никому не выгодно создавать коалицию большинства и принимать на себя ответственность, все делают вид, что они в меньшинстве и ни за что не отвечают.
То же касается и парламентского контроля: со стороны парламента в целом он эффективен лишь в президентской системе. В пропагандируемой же сейчас рядом политических сил системе, при которой правительство формируется парламентским большинством, это сводится к самоконтролю и, соответственно, влечет за собой разгул коррупции, резкое снижение эффективности управления. В такой парламентской системе правления актуален не парламентский контроль вообще, а контроль именно со стороны парламентского меньшинства. Например, в Германии меньшинство в 20 процентов депутатов имеет право на самостоятельное создание парламентских комиссий по расследованию действий исполнительной власти…
Чего не хватает в России в системе госуправления? Если мы хотим, чтобы государственная машина работала, то в ее конструкцию нужно заложить ряд принципов. Прежде всего, применительно к любому органу власти и должностному лицу должно устанавливаться соответствие между: а) полномочиями; б) механизмом назначения (избрания); в) подконтрольностью; г) санкциями за нарушения закона и действия вопреки интересам общества.
Все решения, носящие конкретный распорядительный характер, должны приниматься только персонально, с персональной же ответственностью за нарушения закона и последствия решений. Система органов исполнительной власти не должна допускать какой-либо коллегиальности — исключительно персональные решения с персональной ответственностью, в том числе, с полной финансовой и адекватной уголовной ответственностью за нарушения закона, нанесшие ущерб обществу, государству или конкретным гражданам. Не должно допускаться никаких лазеек, позволяющих уводить высших должностных лиц государства (включая Президента) от ответственности за преступление закона.
Ни одно должностное лицо и ни один государственный орган не должны иметь права принимать произвольных решений, подрывающих равноправие граждан и их экономических, социальных, политических и иных объединений. Принятие должностными лицами органов государственной власти подобных незаконных решений, подрывающих конституционные основы демократического государства, должно рассматриваться как тяжкое государственное преступление. Уголовный кодекс должен включать нормы ответственности высших должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении госсобственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб государству и обществу. Наличие же личной заинтересованности должно рассматриваться не как необходимое условие для привлечения к ответственности, а лишь как дополнительное отягчающее преступление обстоятельство.
