Екатерина Шульман - Практическая политология: пособие по контакту с реальностью
Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3615 от 24.06.2014 под заголовком: [битая ссылка] Как стать хорошим депутатом
Скорость сновидения
Государственная дума одобрила федеральный конституционный закон «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Проект был внесен президентом 19 марта, после 17.00. Ночью с 19 на 20 марта его рассмотрел Конституционный суд, а вечером 20 марта он был одобрен Государственной думой сразу в первом чтении и в целом, минуя второе чтение и без поправок, по соответствующей рекомендации профильного комитета. Это головокружительная скорость для такого значимого акта, который меняет границу страны (и, по мнению многих недоброжелательных экспертов, делегитимирует ее).
Ускорение – лозунг Думы не со вчерашнего дня. Срок от внесения законопроекта до его принятия неуклонно сокращался последние 20 лет: в среднем с 661 дня в 1994 г. до 182 дней в 2012 г. и 132 дней в 2013 г. (расчеты исследовательской группы «Страноведение», по данным АСОЗД). Президентские и правительственные законопроекты принимаются быстрее прочих: например, закон о реформе РАН путь от внесения до подписания прошел ровно за три месяца. Почему судьбоносные законы принимаются в режиме воздушной тревоги – депутат должен успеть одеться и заправить кровать, пока горит спичка?
С тактической точки зрения понятно, что таким образом исполнители демонстрируют начальству свою лояльность: зачем обсуждать, мы и так на все согласны! Как сказал сенатор Анатолий Лысков на заседании СФ, посвященном вводу войск, «мы теряем время президента» – у президента есть ценное время, а мы у него под ногами путаемся. Наше же время ценности не имеет, потому что мы все бесполезные. Это вполне работающая стратегия выживания в опасной ситуации.
На более высоком уровне обобщения: в головах людей существует представление о наличии некоей «сути», которая совершенно не зависит от «формы», а то и враждебна ей. Русский человек склонен считать слово «формальный» ругательным. Надо всем этим реет ленинское «формально правильно, а по сути издевательство». Образованные граждане чувствуют, что в этом направлении мысли что-то не так и оно не приводит ни к чему хорошему, но обычно удовлетворяются обзыванием этого дела «правовым нигилизмом» (которым страдают все, кроме них самих), опять же имманентно присущим русскому народу, что уж с ним поделать.
Зачем законная процедура, когда «и так все ясно»? Зачем честные выборы, когда народ «и так» любит гражданина N и партию Х? Что долго готовить референдум, если люди понятно чего хотят? Затем, что вся эта ясность и несомненность – в глазу смотрящего, а в глазу соседа она совсем другая, что сегодняшняя несомненная «правда», не нуждающаяся в доказательствах, завтра потускнеет и станет сомнительной, а вот нарушение процедуры – это клеймо навсегда. Процедура – не способ добывания истины, которым можно пренебречь, если истина и так лежит на поверхности. Никакой «истины» в социальном организме не существует – есть только согласие. Процедура – путь достижения этого согласия. Поэтому обсуждение закона важнее его принятия, а честность выборов важнее финального процентного результата.
Законотворчество Думы VI созыва с его пугающей быстротой и легкостью имеет еще одну мало заметную извне, но важную черту. Оно поверхностно – не в том даже смысле, что не затрагивает значимых проблем, а концентрируется на внешних эффектах, а в том, что не имплантируется в ткань правового поля, а наклеивается на него сверху. Это не значит, что такие законы не влияют на жизнь людей – еще как влияют: и убивают, и калечат. Но они не затрагивают основ нашей правовой системы – основ пока еще здоровых, заложенных в начале 2000-х гг., когда принимались действительно системообразующие правовые акты – Жилищный и Гражданский кодексы, законы об обороте земель, о валютном контроле, о борьбе с монополиями, о защите прав потребителей.
Все, что привлекло максимальное общественное внимание в последние годы, – и гей-пропаганда, и запрет на усыновление, и борьба с экстремизмом онлайн и офлайн, и ужесточение законов о митингах – с точки зрения правовой техники чрезвычайно легко отменимо. Для этого не потребуется, как любят выражаться в пояснительных записках, никаких затрат федерального бюджета, не потребуется больших реформ, люстраций и децимаций. Трудно отделаться от мысли, как просто и дешево Тот-Кто-Придет-Следом сможет снискать любовь образованной публики, международное признание и славу мудрого Ликурга и Солона одной отменой нескольких правовых новаций, которые, случись что, никто не станет всерьез защищать.
Кстати, это почти то, что произошло с избирательным законодательством – новый закон о выборах депутатов Госдумы представляет собой закон 2003 г. с некоторыми ухудшениями в виде партийных фильтров (также легко откручиваемых). Уж коли на то пошло, одной из немногих серьезных попыток последнего времени изменить правовую систему был проект закона об объективной истине им. Александра Бастрыкина – и именно он, судя по высказываниям руководителя Главного правового управления президента, оказался заблокирован Кремлем.
Сложнее ситуация с уничтожением организаций – реформами вроде разгона РАН или Высшего арбитражного суда. Но даже и в этом случае, пока люди еще живы, система достаточно быстро – хотя и не без потерь – восстановима.
Относительно нового субъекта Федерации перспектива отмены сейчас выглядит немыслимо – слишком велико давление общественного мнения, неважно, искреннего или инспирированного пропагандой. В этом случае простота и скорость принятия закона может навести зрителей из регионов на другую мысль: вот с такой же сновидческой легкостью, без препятствий и без жертв, можно будет при случае и в другую сторону поменять «таинственную карту». Буквально, как сказал президент в своей исторической речи, лечь спать в одной стране, а проснуться за границей.
Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3554 от 24.03.2014 под заголовком: [битая ссылка] Скорость сновидения
Демократия откуда не ждали, или Возвращение бюджетного процесса
о попытке парламентариев реанимировать свою значимость
Бюджетный процесс составляет систему кровообращения парламентаризма. Весь смысл существования любых палат, штатов, кортесов и тингов, сколько их ни знала история репрезентативной демократии, состоял именно в этом: налоги и бюджет, бюджет и налоги – коллективное распределение общих средств на общие нужды. Все другие виды законотворчества вторичны. Реформа Бюджетного кодекса 2005—2007 гг. подрубила нашу законодательную ветвь власти эффективнее, чем даже реформа избирательного законодательства – уничтожение одномандатников, повышение входного барьера и ужесточение закона о партиях.
Эта реформа состояла во введении трехлетнего бюджетного планирования (что отдает контроль над бюджетом в руки правительства), в сокращении с четырех до трех числа чтений, в которых рассматривается проект бюджета, и в ограничении возможностей парламента по перемещению средств между статьями и внутри статей бюджета. Одновременно растет доля секретных статей бюджета: по данным ИЭП им. Гайдара, за 2004—2012 гг. она увеличилась с 9,8 до 12,2% от общего объема расходов. Засекречено даже 5% (2011 г.) расходов на дошкольное образование, а в жилищном хозяйстве объем тайных расходов вырос с 4,2% в 2006 г. до 15% в 2012-м.
Как утверждают китаисты, иероглиф «кризис» вовсе не состоит из двух иероглифов, обозначающих «опасность» и «возможность». Он просто обозначает «опасная точка», безо всяких оптимистических коннотаций (мечты поэта! Филолог строгий гонит вас). Тем не менее каждый бюджетный кризис ставит правительство перед необходимостью чаще и плотнее общаться с Думой, чем оно привыкло делать в мирное время. Поправки в бюджет требуют согласований, законодательные антикризисные меры требуют утверждения. Для парламента это шанс попытаться вернуть отобранные полномочия.
В 2008 г. депутаты пытались сместить ряд министров, заменив их собой, но вся борьба свелась к традиционному и безобидному сюжету «Единая Россия» критикует либералов из экономического блока за антинародность». Нынешний кризис происходит в совершенно иных политических условиях. В феврале при внесении проекта сокращенного бюджета правительство попросило право перераспределять средства внутри бюджета без согласования с палатой. Дума отказала – соответствующий пункт был из антикризисного плана исключен. Секвестрированный бюджет приняли с довольно значительными изменениями относительно первоначальной версии (150 поправок ко второму чтению, из них 80 от депутатов и членов СФ, около 70 от правительства). Для себя палата вытребовала распространения парламентского контроля на расходование средств по Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП) и регулярных отчетов об успехах экономической политики (с первым таким отчетом 21 апреля в Думе должен выступить премьер).
