Федор Лукьянов - Мир на взводе: пружина разжимается
Следующий раунд переговоров состоялся лишь после терактов 11 сентября 2001 года. Стремясь предпринять хоть что-то для восстановления доверия в экономике, члены ВТО собрались в ноябре 2001 года в столице Катара Дохе и приняли «Дохийскую повестку дня в области развития». Это название не случайно. В нем заложены и обещание принять к сведению озабоченности развивающихся стран, и намерение отмежеваться от прежних раундов в рамках ГАТТ. Важно и то, что в новой повестке затушеваны некоторые острые разногласия между развитыми и развивающимися странами. Ведущие экономики рассматривали документ в качестве обязательства принять участие во взаимных переговорах по вопросам, имеющим значение для развивающегося мира. Некоторые же восприняли его как одностороннее намерение развитых стран устранить дисбалансы, касающиеся прежде всего их самих.
Хотя такая дипломатическая double entendre (двусмысленность) и пришлась кстати при запуске Дохийского раунда, она очень быстро привела к проблемам на самих переговорах. Осенью 2003 года министерская встреча в Канкуне, которая, как предполагалось, должна была ознаменовать собой срединную точку переговоров, закончилась взаимными обвинениями. В январе 2005 года истек первый условный срок окончания переговоров. Не прошел и запасной вариант – завершить их в конце 2006 года. Отчаянные усилия привести раунд к завершению летом 2008 года, также оказались бесплодными. Основной причиной стали разные концепции «минимального уровня обязательств», которые предлагалось взять на себя ведущим экономикам.
Развитые страны, в особенности США, взирали на торговые барьеры, воздвигаемые развивающимися экономиками, уже без прежнего благодушия. Отчасти потому, что крупнейшие развивающиеся рынки, в особенности Китай, обретали слишком большую экономическую мощь, чтобы с ними можно было не считаться.
Другой причиной стало то, что фактор растущей диверсификации торговой деятельности убедил деловые круги развитого мира в необходимости перейти на соглашения, основанные на «высоких стандартах». В этих соглашениях затрагивались не только традиционные вопросы пограничного контроля, но также темы инвестиций, торговли услугами и интеллектуальной собственности. В такой смене вех отразилось многое: и эволюция мировой торговли, и то обстоятельство, что за десятилетия переговоров по ГАТТ многие страны – по крайней мере, развитые – значительно снизили взаимные барьеры.
Так или иначе, но летом 2008 года, многосторонний переговорный процесс замер.
Региональный бум
США и Европа были полны решимости добиться либерализации торговли путем заключения региональных или многосторонних соглашений. В сентябре 2008 года США объявили о намерении вступить в переговоры с четырьмя государствами Азиатско-Тихоокеанского региона (Бруней, Чили, Новая Зеландия и Сингапур)[52]. Подбор участников мог бы показаться странным, особенно учитывая то обстоятельство, что с Чили и Сингапуром у США уже были заключены договоры о свободной торговле. Однако эти четыре страны создали структуру, основанную на двух привлекательных принципах: «высоких стандартах» в торговле и открытости для новых членов. Эта структура стала известна как Транстихоокеанское партнерство (ТТП). За годы переговоров число ее участников выросло до 12: к ней, к примеру, присоединились такие крупные игроки, как Япония и Канада, а также Малайзия, Мексика и Вьетнам. На долю ТТП приходилась значительная часть мировой торговли. Сам факт существования этого объединения стал своего рода отповедью странам, поддерживавшим умаление в правах развивающихся стран. Ведущие экономики являли пример всему миру: и восходящими рынками можно работать на уровне «высоких стандартов». Взамен развивающиеся страны получали возможность публично и в достойной доверия форме выразить свою приверженность открытой экономике и политике поощрения инвестиций[53].
Проблемы ВТО были, в частности, связаны с принципом консенсуса. Учитывая, что число членов организации достигло 160, возникала потенциальная угроза того, что каждый из них когда-нибудь захочет и сможет воспользоваться своим правом вето. Хотя на практике малые государства вряд ли способны в одиночку заблокировать решение ВТО, такое вполне под силу крупным развивающимся странам. Такая ситуация по существу сводила на нет усилия по совершенствованию управления глобальной системой торговли. Структуры, подобные ТТП, представляли собой альтернативу «снизу». Если какое-нибудь государство, например, Китай, ведет себя в ВТО достаточно несговорчиво, то ТТП способно создать новый набор правил в обход ВТО. Однажды торгового представителя США спросили: смог бы Китай вступить в ТТП? Тот ответил, что КНР с радостью туда примут, когда страна будет к этому готова[54]. Он явно имел в виду то, что ТТП будет устанавливать в Азиатско-Тихоокеанском регионе новые правила игры и что Китай таким образом поставят перед свершившимся фактом.
Число потенциальных региональных и многосторонних договоренностей о свободной торговле неуклонно растет. Европейский союз предложил Японии и Канаде заключить такие договоры. США и Европа также приступили к переговорам о создании Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТАТИП).
Если работа над всеми этими масштабными соглашениями будет доведена до конца, то в итоге появится новый набор правил глобальной торговли. Из процесса, формирующего создание новой системы, могут быть исключены крупнейшие развивающиеся страны: Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР. Хотя у всех этих стран есть место за столом переговоров в ВТО, реальные события разворачиваются уже не там.
Ничто не в состоянии помешать странам БРИКС учредить свое собственное объединение с уровнем обязательств, устраивающим государства-члены. Проблема в том, что объемы торговли между странами БРИКС составляют невысокую долю их товарооборота со странами, придерживающимися «высоких стандартов». Кроме того, более низкие требования, которых придерживаются страны – участники этого союза, предоставляют им меньше возможностей для привлечения инвестиций.
Впрочем, идеальная структура, основанная на «высоких стандартах», еще не создана. Ключевые соглашения, призванные лечь в ее основу, находятся на разных стадиях разработки, и каждое встречает препятствия на своем пути. Проблема не только в том, что со скрипом идут переговоры между странами. Растет неприятие ключевых принципов соглашений внутри самих стран, будь то США или государства Европы. Даже если и удастся преодолеть сопротивление, все равно остаются препятствия, включая, например, вопрос о том, как гармонизировать все эти разрозненные соглашения. Вопрос гармонизации не так сложен в сфере тарифов, так как любая страна в состоянии без промедления применить разные уровни налогообложения в зависимости от страны происхождения товара. Куда сложнее такая проблема, как регулирование, госзакупки и прозрачность торговых операций, которые зачастую диктуют государствам правила их экономического поведения. Если не привести эти нормы в систему, каждому отдельному правительству будет трудно подчиняться множеству противоречивых команд. Эта проблема как раз и снимается заключением многостороннего торгового договора.
Куда идти дальше?
Изложенный выше сценарий, в котором новая модернизированная система торговли создается посредством заключения широкомасштабных региональных соглашений, – это всего лишь одно из возможных направлений, которым может проследовать глобальная система торговли. В следующей части нашей работы представлены три альтернативных варианта ее дальнейшего развития.
Сценарий № 1: Продолжать работу в существующих структурах
Что станется, если препятствия на пути работы ТТП и ТАТИП окажутся непреодолимыми? Достаточно ли прочны существующие международные институты, чтобы удовлетворять требованиям глобальной торговли в краткосрочной перспективе?
Попытка довольствоваться существующим статус-кво наталкивается на две проблемы. Во-первых, торговым правилам ВТО уже двадцать лет. Они сформированы в ходе Уругвайского раунда и сразу после него. Когда-то была надежда, что Всемирная торговая организация возьмет на себя некое подобие законодательной функции, но этого не произошло. Когда устанавливались нынешние правила, многое из того, что появилось в международной торговле сейчас – глобальные цепочки поставки, возрастающая роль госкорпораций, электронная торговля, засекречивание данных, ограничения на экспорт сельхозпродукции, – на повестке дня просто не стояло. Теперь проблемы возникают у юристов, разрешающих торговые споры, когда от них требуется истолковать законы той или иной страны. Однако, как правило, под рукой всегда имеется судебный механизм, с помощью которого заполняются пробелы в законодательствах, когда к частной – страновой – ситуации требуется применить общие принципы.
