Коррупция. Очень краткое введение - Холмс Лесли

Тем не менее лишь относительно недавно, в середине 1990-х годов, международное сообщество осознало, какими разрушительными и потенциально опасными являются последствия коррупции. Именно важность данной темы и побудила меня написать это краткое введение.

Изучение коррупции трудно втиснуть в рамки какой-нибудь одной научной дисциплины. Наш анализ коррупции будет основан на работах антропологов, криминологов, экономистов, историков, юристов, политологов и социологов. Более того, тема этой работы настолько широко обсуждается в наши дни и затрагивает столь многих, что было бы серьезной ошибкой представлять здесь только мнения ученых. Поэтому мы будем учитывать практический опыт многих национальных, международных организаций, в том числе неправительственных.

Поскольку я занимаюсь изучением коррупции более трех десятилетий, мне едва ли удастся поблагодарить лично всех и каждого из тех, кто помог мне приблизиться к пониманию этого сложного явления. Я хочу особо подчеркнуть роль сотен моих студентов из Мельбурна, Варшавы и Болоньи. В течение многих лет они задавали мне непростые вопросы, и делились со мной собственным опытом и знаниями о коррупции. Я также благодарен четырем анонимным рецензентам данного проекта – без них в этой книге было бы гораздо больше ошибок и недочетов, за которые несу ответственность исключительно я сам. Благодарю Исследовательский совет Австралии за значительную финансовую поддержку, которую он мне оказывал в течение тридцати с лишним лет, – это позволило мне исследовать различные аспекты коррупции. Также я благодарен вам, Андреа Киган, Эмма Ма и Дженни Ньюджи из издательства Oxford University Press за помощь, оказанную мне в доведении этого проекта до конца. И конечно, я хочу поблагодарить Ребекку, мою жену, за ее постоянную любовь и участие, терпение и помощь, хотя слишком много внимания уделял работе и слишком много времени проводил в командировках. Я очень ценю ее поддержку.

Л. Х.

Август 2014

Перечень сокращений

(в порядке упоминания в тексте)

ГФК – глобальный финансовый кризис

КОНПК – Конвенция Объединенных Наций против коррупции (UNCAC)

НПО – неправительственная организация

АКО – антикоррупционная организация

ИВК – Индекс восприятия коррупции

Трансперенси интернешнл – Transparency International (TI)

ЦВЕ – Центральная и Восточная Европа

МВФ – Международный валютный фонд

УНП ООН – Управление ООН по наркотикам и преступности

ПИИ – прямые иностранные инвестиции

ЕС – Европейский союз

США – Соединенные Штаты Америки

НКБК – Независимая комиссия по борьбе с коррупцией

БМК – барометр мировой коррупции

МОЖП – Международный обзор жертв преступлений

МОКБ – Международный обзор криминального бизнеса

ООР – отслеживание общественных расходов

КООУ – количественное отслеживание оказания услуг

ИГК – Индекс глобальной конкурентоспособности

ОГК – Отчет о глобальной конкурентоспособности

ВНП – валовой национальный продукт

ИЭД – Индекс экономической демократии

ИВЗ – Индекс верховенства закона

ИВД – Индекс взяткодателей

РНГ – рейтинг недееспособности государств

АКО – антикоррупционные организации

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития

FCPA – Foreign Corrupt Practices Act

ФАТФ (FATF) – Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег

FSI – Международный индекс секретности

МО – международные организации

OAS – Организация американских государств

СЕ – Совет Европы

ГРЕКО (GRECO) – Группа государств по борьбе с коррупцией

ГЭИК (IGEC) – Группа экспертов Интерпола по коррупции

ВТО (WTO) – Всемирная торговая организация

МФИ (IMF) – Международный финансовый институт

WJP (World Justice Project) – Всемирный проект правосудия

Глава 1

Что такое коррупция?

Коррупция возникла на заре человеческой истории и сразу стала проблемой. Коррупция и моральное разложение считаются основными причинами, объясняющими падение Римской империи; Реформация началась не в последнюю очередь именно как реакция на различные формы проявления коррупции, включая злоупотребления продажей индульгенций католической церковью.

В традиционном смысле коррупция воспринимается как моральная испорченность, «нечистота». Само слово происходит от латинского слова corruptio, имеющего значения «подкуп, порча, растление, продажность, разложение» (в зависимости от контекста). Но понимание коррупции менялось от эпохи к эпохе, и в разных культурах оно тоже могло быть различным. В широком смысле данный термин использовался для описания любых отклонений от нормы, которые считались неприемлемыми. С прошлых времен и до наших дней в таких странах, как Иран, это было связано с отклонением от религиозных норм. В современном англоязычном мире такое употребление термина «коррупция» достаточно редко, он используется в первую очередь для характеристики неподобающего поведения какого-либо официального лица. В нашей книге внимание сосредоточено именно на таком понимании этого явления. Но что такое неподобающее поведение, как и официальное определение коррупции, является предметом дискуссий. Обсуждению того, что понимается под коррупцией в наши дни, посвящена данная глава.

Споры об определении коррупции

Важнейшей проблемой в борьбе с коррупцией является то, что аналитики не могут прийти к согласию, как ее определить. На одном конце спектра мнений стоит представление, что коррупция, как и красота, – в глазах смотрящего. На другом конце спектра – формальный юридический подход, согласно которому любое отступление от правил считается коррупцией исключительно в том случае, если она признается такой в соответствии с законом.

Это отсутствие ясности в определениях можно продемонстрировать на двух важных примерах. Во-первых, в Конвенции Объединенных Наций против коррупции (КОНПК), которую ООН определяет как «единственный юридически обязательный универсальный антикоррупционный документ», дефиниция коррупции отсутствует. Это стало результатом того, что создатели КОНПК не могли прийти к единому определению самого явления.

Во-вторых, ведущая международная антикоррупционная неправительственная организация Transparency International (TI) на протяжении многих лет использовала два различных определения коррупции, хотя теперь она старается об этом не упоминать. В наиболее известном ее проекте, ежегодном Индексе восприятия коррупции (ИВК), до 2012 года использовалось определение, которое и сейчас употребляется наиболее часто: «Ненадлежащее использование служебного положения (public office) для получения частной выгоды». Это определение похоже (или даже идентично) тем, которые используют другие организации, такие, например, как Всемирный банк. Но в других документах TI определяет коррупцию как «злоупотребление вверенной властью в личных целях».

Принципиальное различие между двумя этими определениями заключается в том, что первое предполагает обязательное участие в коррупции государственного служащего (чиновника), в то время как второе, которое предпочитает, в частности, Интерпол, гораздо шире и позволяет привлекать к ответственности за неподобающее поведение, например, высших руководителей частных корпораций и разоблачать коррупцию в частном секторе (Б2Б или бизнес для бизнеса, см. рис. 1).

В 2012 году TI перестала использовать такое определение коррупции для своего ИВК (хотя в ИВК 2013 года буквально говорится, что он «измеряет уровень восприятия коррупции в государственном секторе»), что является отражением общей неясности в этом вопросе.

К сожалению, даже первое, более узкое определение TI можно интерпретировать по-разному. Ограничивается ли «злоупотребление вверенной властью» исключительно экономическими нарушениями, иногда называемыми современной коррупцией, такими как получение взяток или растрата? Или же оно включает то, что иногда называется социальными нарушениями или традиционной коррупцией, то есть назначениями на ключевые государственные посты родственников (непотизм), друзей или коллег (кронизм), даже если последние не являются достаточно квалифицированными для этой должности? Могут ли члены политических партий, особенно тех, которые не представлены в органах законодательной власти, занимать государственные посты, а если нет, могут ли они быть обвиненными в коррупции в узком смысле?