Евгений ПРИМАКОВ - ВОСЕМЬ МЕСЯЦЕВ ПЛЮС…
С учетом сегодняшней российской действительности, как мне кажется, следовало бы поставить в первую очередь ряд конкретных вопросов федерального строительства.
Первое. По действующей Конституции, федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Однако разве не ясно, что для претворения в жизнь этого принципа нужна реальная «вертикаль» исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти?
Между тем у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» между федеральным центром и субъектом Федерации. Нет и «правил поведения» в отношениях между субъектом и местным самоуправлением. Нет четкого разделения функций, не определены компетенции и ответственность, закрепленные за каждым уровнем власти.
Иногда сравнивают губернатора или президента национальной республики по сосредоточенной у них в руках власти с секретарем обкома в советский период. Я думаю, что они обладают большей властью, чем бывшие партийные руководители. Ни в коей мере не выступая в качестве апологета существовавшей в советские времена практики, можно констатировать, что секретари обкома в гораздо большей степени зависели от центра через ЦК, Госплан, наконец, через спецслужбы, контролем над которыми не обладали. Они назначались и снимались с работы центром. В сегодняшней России не только возникла, но и усилилась тенденция превращения ряда руководителей субъектов Федерации в «удельных князей». Аналогичная картина наблюдается и в отношениях между губернаторами и мэрами областных городов. О каком с учетом всего этого эффективном управлении страной может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия существуют какие-то «пунктиры»! Это все равно что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если перекладывать на нашу действительность, вырезан и продан.
Совершенно очевидно, что в сложившихся условиях абсолютно правомерна постановка вопроса не об отказе от всенародных выборов губернаторов и руководителей национальных республик, хотя и эта проблема имеет право на существование, но о большей их ответственности перед федеральным центром. Мне с самого начала представлялось – и я об этом заявлял открыто, – что необходимо принятие законов, позволяющих отстранить даже избранных деятелей, которые идут против Конституции или законов Российской Федерации. Это относится и к руководителям органов местного самоуправления, которые к тому же подчас игнорируют законодательные акты, принятые на уровне субъектов Федерации.
Второе. В целом ряде случаев взаимодействие между центром и регионами определила договорная практика. Чего скрывать – у такой практики есть противники. Но мы хорошо знаем, что договоры появились вначале не от хорошей жизни. Слава Богу, что забыты те времена, когда они были политическим инструментом предотвращения региональных и национальных конфликтов.
С учетом прожитого и при реальной оценке настоящего очевидно, что отказ от построения отношений федерального центра с субъектами Федерации на основе договоров мог бы быть расценен как очередной виток «шоковой политической терапии», что по меньшей мере контрпродуктивно. Вместе с тем следовало бы постепенно (хочу подчеркнуть – не разом, «не сплеча») совершенствовать договоры в двух направлениях: более четко прописанных «вертикальной» линии исполнительной власти и «горизонтальной» линии, сближающей все субъекты Федерации в их правах и обязанностях.
Так действовало наше правительство, переподписав с Татарстаном несколько соглашений, срок которых истек. Эти соглашения, не перечеркивая подписанные ранее, тем не менее были с обоюдного согласия откорректированы. Такая линия нашла полную поддержку президента Татарстана М. Ш. Шаймиева – человека незаурядного, умного, отстаивающего интересы своей республики, но одновременно понимающего всю деликатность претворения в жизнь принципов российского федерализма.
Таким образом, мы уже наблюдаем совершенствование договорных отношений. Но по-прежнему существуют вопросы, на которые следует получить ответ. Главный из них – как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Хотя ни одного обращения в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции Российской Федерации не было, нам в правительстве стала ясна необходимость ужесточить правовую экспертизу договоров и соглашений. Это, судя по всему, требование времени.
Третье. Одна из задач, подлежащих безотлагательному решению, – сохранение единого общероссийского экономического пространства при большей, чем прежде, экономической самостоятельности субъектов Федерации. Этой цели нельзя достигнуть, если смириться с тем, что регионы могут создавать на своих административных границах искусственные преграды, мешающие свободному передвижению внутри страны продовольствия, товаров, услуг. С таким явлением мы столкнулись и перебороли его, придя в правительство после кризиса 17 августа. Но и позже возникали подобные ситуации, причиной которых являлись уже не экстраординарные события, заставляющие принимать меры для обеспечения «своего» населения продовольствием, а разница в ценах. Между тем запрет на вывоз за пределы субъектов Федерации зерна, мясопродуктов и других товаров не имеет ничего общего с федеральными, да и с рыночными отношениями. Напротив, это серьезно мешает развитию связей между субъектами, ущемляет права производителя, нарушает права и свободы граждан. Наконец, это откровенный симптом сепаратизма.
Четвертое. Существует проблема соотношения между собственностью федеральной, региональной и муниципальной. Мы нередко слышали от представителей регионов: отдайте нам в собственность то или это. Мне представляется, что нельзя отвергать такую постановку вопроса, и по этому поводу я пришел в противоречие с господствовавшей в Мингосимущества точкой зрения, согласно которой не следует допускать передачи федеральной собственности регионам.
Однако внутренний передел государственной собственности (а собственность субъектов Федерации и собственность на федеральном уровне имеет единый государственный характер) не может быть самоцелью. Истинная цель – повышение эффективности производства, создание лучших условий для функционирования различных предприятий и учреждений. Если власти на местах могут лучше решить эти задачи, то следует в каждом конкретном случае рассматривать их участие в управлении или в акционерном капитале принадлежащих государству предприятий и учреждений.
Но при этом совершенно ясно, что органы власти на местах – речь идет не только о субъектах Федерации, но и о властях, представляющих муниципальную собственность, – должны брать на себя определенные, зафиксированные в соглашениях обязательства. Возможно, следует передавать часть или полностью государственные пакеты акций на таких предприятиях под залог собственности, а также под гарантии инвестиций и занятости. Речь идет, очевидно, не только о предприятиях. На места можно было бы передать многие, не все, естественно, – некоторые из них имеют общенациональное значение, – театры и музеи.
Так что к «Храму» ведут разные дороги. Роста эффективности предприятий и сферы услуг можно добиваться не только приватизацией государственной собственности, но и ее перераспределением.
Пятое. Среди проблем федерализма особое место занимает соотношение финансовых потоков из центра и из субъектов Федерации. Больше всего, пожалуй, споров вызывает практика трансфертов, т. е. переводов из федерального бюджета в бюджеты дотационных субъектов Российской Федерации. Ныне существующие критерии, по которым определяются размеры трансфертов, несостоятельны. Об этом мы говорили на заседании правительства. Министерству финансов было поручено найти пути исправления негодной практики определения трансфертов, как говорится, «на глазок». Не должны иметь места и приводить к необоснованным решениям ни субъективизм центра в этом вопросе, ни лоббирование отдельных субъектов Федерации.
Нам не удалось за небольшой срок надежно привести дело к тому, чтобы в основе расчетов трансфертов лежали реальные доходы на душу населения, стоимость потребительской корзины, а также географические, инфраструктурные и иные особенности того или иного региона.
Не продвинулись мы и в другом, альтернативном направлении. На заседаниях президиума правительства и узких совещаниях с заместителями не раз обсуждалась возможность вообще отхода от трансфертов в их нынешнем виде. Дотационный субъект Федерации получает на определенное число лет, скажем на три года или на четырехлетний период (от выборов до выборов властей), фиксированную ставку на пополнение доходной части федерального бюджета. Она составляет разницу между двумя встречными финансовыми потоками (трансфертами и налоговыми отчислениями в госбюджет), определенную как средняя за тот же предшествовавший срок. Все заработанное и собранное сверх этого остается в распоряжении региона и служит развитию его экономики. Естественно, что на месте заинтересованы в увеличении этой суммы – вот где серьезный резерв и в увеличении сбора налогов. Отчисления в госбюджет пересматриваются в сторону увеличения после истечения фиксированного срока, но опять-таки исходя из необходимости стимулировать рост реального сектора экономики на местах.
