Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
Российская Федерация задумана как "столбчатая". Иными словами, на каждой пяди российской земли, по идее, имеются полномочия трёх уровней власти - уровня федерации, уровня субъекта федерации, уровня местного самоуправления (если принять концепцию не поселенного, а "площадного" его распространения). Каждый из уровней обладает своим кругом компетенции, каждый избирается гражданами отдельно, и в данном смысле эти уровни независимы. Они стоят тремя "столбами" на этой самой пяди земли, выполняют в интересах граждан различные функции, причем ни один из них не претендует на полноту власти.
Увы, конкретный ход федерализации России складывается совсем иначе. Власти субъектов федерации прилагали множество усилий, чтобы присвоить себе полноту власти в регионе. Прежде всего речь идет о губернаторах, которые постоянно говорили Президенту: "Борис Николаевич, мы Ваши верные слуги, так что если надо что-то сделать в области, то обращайтесь прямо к нам, мы всё сделаем; только вот расширьте наши полномочия, чтобы работа наша была эффективнее". Во второй половине 1994 года состоялись, по моему счету, три решительные попытки губернаторов внести в проекты указов Президента дополнительные пункты, согласно которым в руки губернаторов передавались либо надзор за федеральной собственностью в регионе, либо координация федеральных служб. Все эти попытки были пресечены, притом третья (при подготовке известного указа 1996 г.) - лишь по счастливой случайности, в самый последний момент.
Губернаторское лобби лукавило здесь как минимум дважды. Во-первых, губернаторы вовсе не "верные слуги Президента"; немалая их доля была в скрытой оппозиции Президенту в поворотные моменты нашей новейшей истории. Главное же в том, что после 1996 года, когда все без исключения губернаторы стали выборными, они могут остаться "президентскими слугами" только в силу личной унии их с Б. Ельциным, который и вправду пользуется в губернаторской среде большим почтением. Во-вторых, как уже говорилось выше, полнота власти одного из уровней вообще не предусмотрена российской Конституцией, которая настаивает на разделении властей, в том числе и вертикальном, т.е. между федерацией, субъектом федерации, местным самоуправлением. Так что Президент просто не имел полномочий для такой передачи федеральных служащих и федерального имущества властям региона, которая привела бы к тому, что федеральный уровень оказался бы отрезанным от своих полномочий в регионах, превращающихся в удельные княжества.
Тем не менее сама идея "единоначалия" в регионе очень популярна даже среди московских политиков, в том числе и кремлевских. Все эти попытки губернаторского лобби прихватить что-то из федеральных полномочий или собственности воспринимаются в Москве если не с сочувствием, то с полным пониманием. Так что нам придется еще долго жить с этим парадоксом - если только выборы губернаторов не окажутся лекарством от подобных заблуждений.
Федерализм - ослабление государства?Для многих россиян федерализация - это ослабление могучего государства, как, впрочем, и весь процесс разгосударствления, включающий и приватизацию, и демократизацию. Это очень стойкий предрассудок, сильно осложняющий демократизацию страны. Он питается древними традициями, восходящими к Московскому царству, которое устояло и расширилось только благодаря-де своей централизованности и мощи. За этим стоит и привычка жить в тоталитарной стране, и привычный страх перед всемогущей властью, который становится настолько неотъемлемой частью бытия, что его исчезновение может вызвать стресс. За этим и неверие в способность самостоятельно руководить своей повседневной общественной жизнью, и вера в то, что только сильная центральная власть способна укротить лихоимство и произвол местных начальников. Представление о государстве у большинства из нас, можно сказать, шумерское, и лишение государства любых (даже палаческих) функций воспринимается как утрата им важных символов власти.
В западных сочинениях о российском федерализме подобных предрассудков не встретишь. Не только специалистам, но и публицистам на Западе давно (наверное, со школы) очевидно, что федерализм есть весьма эффективный способ сплочения государства. Если оно большое, если его части сильно отличаются друг от друга и готовы конфликтовать друг с другом, нет ничего лучше, как учредить в нем федерализм. Федерализм даст каждой части требуемую самостоятельность ("сколько сможет проглотить"), и у нее исчезнут стимулы к выходу из страны - за исключением, конечно, честолюбия региональных руководителей, которым хотелось бы покрасоваться в ООН и разъезжать по заграницам под своим государственным флагом. Важно лишь, чтобы эта самостоятельность была достаточно широкой и чтобы каждая часть выигрывала от пребывания в федерации с помощью объединенных вооруженных сил (они заведомо больше, чем у одной части), единого крупного экономического пространства, совместной дипломатии или другиx вещей.
Увы, эти идеи из разряда азов еще не овладели, так сказать, массами в нашей стране. Подозрительность к федерализации не меньше, чем к приватизации или демократизации (как говорит президент Белоруссии А. Лукашенкo, - "российская дерьмократия"). Даже у тех, кто пишет о федерализме в сугубо научном стиле, нередко чувствуется эта затаенная озабоченность, - а не слишком ли все это рискованно?
Нет, не слишком. Слишком рискованно было бы оставаться унитарной страной накануне нового тысячелетия, перед лицом вызова, который брошен России историей. Для такой гигантской и разнообразной страны, как наша, для такой сложной территориальной структуры федерализм уже не роскошь, а императив - неизбежная форма существования.
Регионы платят налоги?Есть у журналистов такая привычка - именовать правительство США "Вашингтоном", правительство России "Москвой", правительство Франции "Парижем" и т.п. Эта метафора давно стала привычной, и никому не придет в голову подумать, будто речь идет о конкретных городах, - скажем, о Лужкове, а не о Ельцине. Столь же ясно и то, что речь при этом не идет о французах или о русских вообще - нет, речь идет только о властях.
С той же метафоричностью журналисты принялись писать и о региональных проблемах России, но тут быстро и незаметно произошла сыгранная и крайне опасная подмена. Слова "регионы", "области" или "города" стали применяться как обозначения властей соответствующих уровней, однако при этом как бы само собой разумелось, что речь идет о самих регионах или городах как таковых. Сплошь и рядом наталкиваешься в прессе на сообщения о неких шагах местной администрации, о ее демаршах против федеральных властей, которые подаются так, словно речь идет не о чиновниках, а обо всем регионе, о его общественности в целом. "Регионы решительно выступили против...", "регионам далеко не безразлично...", "у регионов свои интересы..." - в каждом случае речь идет о протестах или интересах именно руководителей субъектов или городов, а читается это так, словно "решительно против" выступили все жители регионов.
Подобная подмена весьма опасна. Она подпитывает миф о том, будто региональные руководители располагают всей полнотой власти в регионе, будто только они представляют здесь государственную власть. Самое досадное для дела федерализма заблуждение состоит в том, что такая подмена позволяет культивировать мнение, будто в отношениях с федеральными властями поведение властей региональных адекватно отражает мнение самих граждан региона, как бы замещает его.
Метафора есть метафора, нелепо запрещать ее употребление. Но благо бы она воспринималась как метафора - так нет же, слово "регионы" постоянно истолковывают в буквальном смысле и видят за ним не только власти регионов, которых эта метафора и обозначает, а весь "региональный народ".
Не стоит смотреть на это как на пустяк, как на некий пуризм и придирки. Эта подмена была бы невозможна, если бы не отражала глубинных общественных предрассудков - покорности властям, "притерпелости", как сказал бы Е.Евтушенко, готовности видеть в своем губернаторе "отца родного" и т.п. Хуже того - она не только отражает эти предрассудки, но и питает их. Заодно она сеет немало серьезных недоразумений в политической жизни России.
Типичнейший пример - проблема федеральных налогов. Год за годом муссируются заявления отдельных региональных руководителей насчет того, что регион слишком много платит в Центр или получает из него меньше, чем отдает, что власти региона отказываются платить в федеральный бюджет и т.п. Стало и в самом деле привычным думать, будто это регионы платят налоги в федеральный бюджет, а не граждане и не организации, расположенные на территории региона.
Действительно. В мире есть страны, где налоговая система построена именно так: власти субъекта федерации собирают налоги всех типов, а потом определенную часть передают в "общий котел", на нужды федерации. Здесь вполне уместно говорить, что "регионы платят налоги". Однако у нас все построено совершенно иначе. Налоги всех видов собирают федеральные ведомства и уже потом распределяют их по бюджетам.
