Дмитрий Менделеев - Познание России. Заветные мысли (сборник)
И. А. Вышнеградский
Связь, как в указанных случаях, так и во многом связуемом, несомненно, есть, но диалектика все путает; действительность же, глася, что всего сразу никак не сделать, требует улучшений неотложных хотя бы в определенных частях, показывая, что необходимость других улучшений выступит явно или наступит как следствие уже сделанного. Очень и очень многое в будущем России предопределится тем, что и как успеет сделать и сделает первое, в январе 1906 года собирающееся собрание Государственной думы. Из того, что она сделает, видно будет, между прочим, и то, насколько свойства и особенности нашей администрации зависят от свойств общих преобладающему большинству нашего народа, а это вопрос первостепенный при обсуждении административных русских порядков, к чему теперь же и перехожу.
II. Администрация, или власть исполнительная, говоря вообще, соответствует настоящему времени, если законодательство — предстоящему, а суд — протекшему. Законодательство и суд менее сложны, чем администрация, взятая в целом, и если против какой-либо части правительства идут нарекания, то преимущественно именно против администрации. Основываются они по существу своему главным образом на том, что администрация нередко присваивает себе не только в случаях, законами не определяемых, но и там, где законы ясны, такую часть законодательных и судебных функций, которая не согласна с интересами граждан, а улучшение администрации может основаться только при возможно строгом разделении трех основных или первичных правительственных отправлений.
Сенат и Синод в Санкт-Петербурге. Гравюра XIX в.
Разделение их, однако, во множестве частностей еще не закончено, а в некоторых частях до такой степени условно, что его подробности должно непременно понемногу точнейшим образом установить законодательным путем, чего, по мнению моему, не надо и доказывать по очевидности. Но и там, где законченность разделения правительственных функций доведена до возможного предела ясности, у администрации кроме наблюдения за уклонениями от требований закона остается и останется всегда много обязанностей, выясняемых более или менее произвольно, лишь по духу закона «за совесть» и прямыми отношениями отдельных граждан к отдельным лицам, администрации.
Для примера укажу на избрание и удаление подчиненных служащих, на принятие во внимание частных и личных обстоятельств, на успешность преследования скрывающегося зла, на меру содействия добру и т. п. Личные качества исполнителей не могут быть лишены доли произвола, и законодательство не может охватить всех частностей. Поэтому от исполнителей в администрации, как от солдат в армии, нельзя требовать только свойств точной машины, а необходимо принимать во внимание и личные качества людские.
По этой причине первая суть дела в выборе служащих по администрации. Эта часть дела разрешима только подбором лиц, начиная с самого верха, а он, как далее постараюсь выяснить, может быть хорошим только при организации единства в администрации. Однако административные действия, во всяком случае, должны быть до мелочей проникнуты законностью, ибо без того исполнителей закона нельзя логически представить. Если допустить существование надлежащих разъяснений, относящихся к административным действиям, то для «блага страны» неизбежно необходимо, чтобы превышения административной власти подлежали каре по суду и только в особо исключительных, преимущественно мелочных, случаях — каре дисциплинарной, т. е. исходящей от высших органов самой администрации.
А для того чтобы такой порядок мог осуществляться в действительности, необходимы кроме законодательных разъяснений два условия: 1) суд должен быть от самого верха до самых низших ступеней совершенно отделен от администрации, а для этого у нас многое существующее надо изменить, начиная, мне кажется, с выделения министерства юстиции из числа обычных министерств и отнеся к особому отделу Сената или высшего суда все предметы этого министерства, и 2) необходимо широко допустить и действительно применять обжалование перед судом незаконных действий чинов администрации не только прокурорами, но и каждым гражданином, и не только теми, которые состоят на так называемой действительной службе (пользуются чинами и пенсиями), но и теми, которые служат по найму и могут быть назначаемы и увольняемы своим ближайшим начальством. В число этих последних, по мнению моему, следовало бы включить все должности низшего, чисто исполнительного свойства, начиная с помощников столоначальников в министерствах.
Обжалование незаконных действий чинов администрации возможно до некоторой степени и по современным законам, но в действительности мало применяется; известно конечно, что высшим сферам суда независимость от администрации обеспечена в несравненно большей мере, чем низшим органам судебной власти, а «благо общенародное» определяется не столько высшими органами правительства, сколько неизбежным множеством низших. Так как жизнь первых определяется вторыми, то никакие улучшения законов не отразятся благом народных масс, если в них исполнители законов перемешаются с истинными блюстителями законов или пока администрации предоставляется не только исполнять законы, но и влиять на кару за их несоблюдение.
Первичный порядок состоял и ради простоты должен был состоять в этом смешении, как в первичной промышленности всегда есть смешение того, что с ростом специализации к общей выгоде разделяется. Обыкновенно боятся упадка авторитета исполнителей-администраторов, если судебные власти изъять из круга администрации, в которой единство начала столь необходимо для успешности борьбы с организованными видами зла (а таких осталось немало даже с прекращением разбойничества), но личный авторитет всяких людей, а в том числе администраторов, определяется исключительно нравственностью и разумностью всех действий или отношений к окружающим, а безличный авторитет правительства только разумностью издаваемых им законов и их соблюдением.
Администратор, не сумевший приобрести личный авторитет и не соблюдший законов, плох, и, если его удалят, можно ждать на основании множества примеров только улучшений. Но конечно, суд, как всякое людское дело, может ошибаться, а потому его суждения, относящиеся до законности действий администрации, должны подлежать особым формам кассации, и вся важность предмета может сильно выясняться в отдельных случаях, хотя центр тяжести в двух началах: подсудности администрации и в легкой возможности обличения на суде администрации в незаконных действиях, потому что иначе законность нельзя обеспечить и сделать одним из элементов «блага народного». Администрация вообще и в частности администраторы, действующие законно, не могут страшиться суда, как не страшится его и всякий добрый гражданин, потому что суд, в конце концов, должен устранить неправые обвинения и карать только при их доказанности.
Но оставим эту хотя и важную, но не всеобъемлющую сторону административного дела, потому что законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся, в сущности, только ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях. Благо же народное, ради которого существуют правительства, определяется, прежде всего, суммой добра, посеянного, выросшего и плоды приносящего. Законодатели и судьи, содействуя преимущественно искоренению зла, конечно, содействуют победе добра, но только одна администрация не отрицательно, а положительно может действовать в его сторону не попущением уклонений от закона, а содействием в круге свободных действий граждан. И в этом смысле как в первичном администрации принадлежит роль исполнительная, если, как я старался показать в начале своего изложения, современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций, но и вторичных, от которых более всего зависят в наше время успехи блага народного.
Если же эти исходные мои положения ясны и будут признаны, то из них, несомненно, вытекает великое, определяющее многие отношения значение администрации как правительственного органа, могущего служить распределителем в народных массах тех благих предначертаний, которые, по существу дела, должны исходить от верховной власти и содержаться, хотя бы в сокрытой или потенциальной форме, в законодательстве. Меня не смущает ни то, что об этом предмете распространены мнения, противоположные высказанному, ни то, что сам я убежден в согласии действительности с этими противоположными мнениями для большинства (но отнюдь не для всей) администрации, ни даже то, что мой взгляд смахивает на оптимистическую идеализацию. Не смущаюсь потому, что огульный пессимизм ничего жизненно здорового дать не может, что, не ставя или не имея идеалов общих, в реальных частностях непременно должно запутаться и даже обманывать себя и других и что мои «Заветные мысли» относятся более всего к предстоящему, а в нем справедливо можно не только желать, но и надеяться на администрацию как важный, общему успеху помогающий орган правительственной власти.
