Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
До реформы Национальный банк контролировал деятельность коммерческих банков и определял монетарную политику в стране. В апреле 2008 года контрольная функция была передана специально созданному при НБГ Агентству финансового надзора (АФН). Помимо коммерческих банков в ведении АФН оказались также страховые компании, брокеры и фондовая биржа. Ранее контроль этих финансовых институтов осуществляла Служба финансового мониторинга (СФМ). Таким образом, от Нацбанка требовалось только сдерживать инфляцию и, если это не мешает основной цели, способствовать экономическому росту. АФН осуществляло надзор над финансовыми организациями, а у СФМ оставалась задача предотвращать отмывание денег.
Такое разделение должно было повысить эффективность контроля: практически бесполезно проверять счета холдингов, компаний с множественными структурами по отдельности. Bank of Georgia, к примеру, имеет и свою брокерскую компанию, и долю в бирже. Так что одному регулятору проще: когда этим занимаются несколько структур, общей картины не видно. Но с 1 декабря 2009 года АФН полностью вошло в состав Нацбанка.
По словам бывшего руководителя АФН Левана Готуа, это объединение – результат лишь политического решения, которое влечет за собой только административные изменения: «Философия при этом никак не меняется».
По сути, возврат контрольных полномочий Нацбанку – ни хорошо, ни плохо. Конечно, постоянные перемещения могут вызвать какую-то растерянность, но не более того.
Помимо общих структурных изменений всей финансовой отрасли, нововведения коснулись и фондового рынка отдельно. Проблема предыдущего законодательства была в том, что в течение десяти лет его писали совершенно разные люди, и результат получился довольно неуклюжим, хотя оно и не мешало компаниям размещать свои акции на бирже. Но пробираться через тернии законодательства было интересно только таким людям, как Ладо Гургенидзе, который последовательно занимал руководящие посты в компаниях Caucasus Energy and Infrastructure, Bank of Georgia, Liberty Consumer, People’s Bank of Georgia. Именно он смог добиться вывода своих компаний на грузинскую биржу всего за пять-шесть недель.
Реформа создала своего рода основу институционального подхода к развитию фондового рынка. Были убраны лишние ограничители и препятствия. Раньше право торговать ценными бумагами на грузинской фондовой бирже получал только тот, кто был ее партнером. Конечно, эту норму ликвидировали. Теперь котироваться тут могут все финансовые институты, но не частные лица; последним предоставлена возможность, которой раньше не было: продавать и покупать ценные бумаги напрямую вне биржи. До этого частному лицу требовалось проводить трансакцию исключительно через брокера.
Раньше финансовые компании не имели права торговать своими акциями одновременно на нескольких биржах, сейчас это разрешено. Ограничение на торговлю на бирже только в национальной валюте также было снято. Согласно новому закону в Грузии может быть несколько фондовых площадок. Упрощен процесс размещения акций. Компании, чьи акции котируются на общепризнанных мировых биржах, автоматически могут выходить и на грузинский фондовый рынок. До этого требовалось проходить процедуру, аналогичную первичному размещению (IPO).
В перспективе у правительства есть план создать единый финансовый кодекс, объединяющий все законодательство в области финансовых институтов. Пока же сохраняется проблема нестыковок между некоторыми законами, прежде всего из-за различий в терминологии и пересечения сфер ответственности.
Фондовый рынок в Грузии по-прежнему небольшой, но реформой и не ставилась задача раздувать его искусственно. Нынешние его объемы вполне соответствуют уровню развития экономики и сопоставимы с показателями некоторых других стран[234]. Другое дело, что реформа облегчила доступ на грузинский фондовый рынок иностранным игрокам.
В рамках финансовой реформы также удалось продолжить работу над изменениями в законе «О предпринимателях».
Постепенное упрощение процесса регистрации предприятия началось еще в 2004 году. Процедуры регистрации в суде, а затем – в налоговых органах были объединены. Фактически был реализован принцип «одного окна». С 2008 года больше не требуется обязательный уставный капитал, устав[235], собственная печать, а также обязательное нотариальное заверение учредительных документов. Сейчас, чтобы открыть бизнес в Грузии, нужно только желание; например, индивидуальное предпринимательство зарегистрируют незамедлительно по предоставлении документов в Агентство публичного реестра, которое занимается этой процедурой с 2010 года вместо налоговых органов. Заметим, что особой разницы в том, за какое время зарегистрируют фирму – за пять минут или за пять дней, нет. Это, скорее, индикатор того, насколько государство заботится о бизнесе – причем не только малом, но и любом другом.
«Весной 2009 года я регистрировал в Грузии некоммерческую организацию, и это заняло всего три минуты. Когда я рассказываю об этом в России, мне никто не верит. Для перерегистрации своей организации в России мне потребовался ровно год», – делится бывший российский журналист Олег Панфилов, сейчас живущий в Грузии.
Изменения коснулись также правил реорганизации, ликвидации и управления. Более защищенными стали интересы как кредиторов, так и соучредителей компании. Фактически произошла полная либерализация внутренней структуры предприятия. Практически везде, где раньше закон жестко предписывал, сейчас появилась уступка: «Если иное не предусмотрено уставом». Важным нововведением стала возможность переносить бизнес из другой страны, не закрывая его, что делает Грузию еще более привлекательной для иностранных инвестиций.
Серьезно изменили и закон о несостоятельности. «Банкротство – это один из самых интересных юридических феноменов, это узаконенный бандитизм. Для меня было очень интересно работать над этим документом. Нужно было придумать самую справедливую процедуру ущемления чьих-то прав собственности», – рассказывает Бендукидзе.
Существовавший до реформы закон, фактически калька немецкого, был написан настолько невнятно, что его сути часто не понимали даже судьи. Многочисленные попытки иностранных комиссий (из Новой Зеландии, Великобритании, той же Германии) внести в него изменения не увенчались успехом. В законе, который был принят в апреле 2008 года и вступил в силу в августе того же года, изменилось абсолютно все, вплоть до названия. Раньше он назывался «О делопроизводстве по банкротству». Но реформаторы решили убрать, во-первых, негативную окраску, которое придает слово «банкротство». Во-вторых, теперь документ регулирует не только банкротство, но и процесс реабилитации компании. Так что закон получил название «О делопроизводстве по несостоятельности бизнеса». Работа над ним велась под руководством Бендукидзе на протяжении почти четырех лет.
Его заместитель в 2004–2008 годах юрист Кетеван Кокрашвили вспоминает: «Проект постоянно менялся. Мы создавали проект закона, потом меняли его, начинали заново, опять меняли, и так много раз, потому что нам надо было поспеть за изменчивой ситуацией в стране».
Основная команда состояла из шести человек (помимо сотрудников аппарата министра по координации реформ, в законотворчестве активное участие принимал член парламентского комитета по юридическим вопросам Павле Кублашвили), но экспертизу новый закон проходил среди теоретиков, адвокатов, судей и экспертов грузинского отделения Агентства США по международному развитию (USAID).
«Мы меняли пункт за пунктом и в результате получили абсолютно новую, неизвестную Грузии процедуру. Потом уже обнаружили, что, оказывается, приблизительно такая процедура существует и в других странах. Например, схожий вариант оказался в Колумбии[236]. Хотя мы даже не подозревали об этом», – продолжает Кокрашвили.
Насколько предыдущий закон не соответствовал грузинским реалиям, можно судить по тому, как часто он применялся: за всю историю его существования[237] в Грузии было зафиксировано всего три случая, когда к нему обращались (причем в одном из них дело не было доведено до конца). Остальные компании просто замораживали свою деятельность. Прежний закон всячески старался защитить должника, который имел много возможностей бесконечно растянуть процесс погашения долгов.
Новые нормы одновременно защищают интересы как должника, так и кредитора. Процесс банкротства предприятия очень четко прописан, и ничто не может помешать уложиться в законодательно установленные сроки. Так, по закону суд должен принять решение в течение двух дней после подачи заявления о банкротстве. Если заявление одобрено, то в течение 30 дней суд назначает первую встречу с кредиторами, выбирает попечителя и запрещает проводить любые меры принуждения в отношении этого предприятия. Все остальные дела, которые возбуждены против организации, приостанавливаются или объединяются судом в общее дело о несостоятельности.
