Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
Иногда с политикой нынешних властей не согласны эксперты, например Владимир Папава, который в 1994–2000 годах сам стоял во главе Министерства экономики и видел ситуацию изнутри: «После Революции роз начался демонтаж государственных институтов, что ослабляло грузинское государство. В частности, в конце 2004 года в рамках проводимых реформ была упразднена государственная антимонопольная служба, а это стимулировало рост монополизации рынка»[173].
Всегда ли за подобными суждениями стоит глубокий анализ, или это результат субъективного восприятия?
Каха Бендукидзе признает свою ошибку:
Если бы я оставил название антимонопольной службы, но вынул бы из нее все содержание, не было бы претензий. А так все кричат – как же так, у нас нет антимонопольной службы! Это была самая первая реформа, я тогда наивным был. Мне говорили, зачем менять название, но я считал нужным, чтобы именно этой службы в нашей экономике не было.
В любом случае заявления экспертов о монополизации экономики пока остаются лишь субъективной оценкой, так как не было проведено ни одного исследования, оценивающего ситуацию во времена антимонопольной службы и после ее ликвидации.
Попробуем рассмотреть два конкретных рынка: авиационный и фармацевтический.
Принято полагать, что авиационная отрасль, характеризу-емая большими издержками входа на рынок и, как следствие, довольно узким кругом игроков, нуждается в государственном регулировании. Когда существовала антимонопольная служба (до 2005 года), на территории Грузии действовали шесть иностранных авиакомпаний: Turkish Airlines, British Airways, Austrian Airlines, AZAL, Belavia и Arkia. После реформы к ним добавились еще восемь: Lufthansa, AirBaltic, Armavia, Skat, CZA, «Аэросвiт», FlyLAL, Ukraine International Airlines[174]. Конечно, следует учитывать, что не только принципиальное изменение государственной антимонопольной политики способствовало такому стремительному развитию отрасли, но и общая либерализация гражданской авиации, выразившаяся, в частности, в политике открытого неба.
В Воздушный кодекс были внесены некоторые изменения[175]. С каждой страной правительство старается заключить договор о безлимитных полетах, то есть может летать кто угодно и когда угодно. Рейсы продаются на аукционе. Практически полностью ликвидирован статус флагмана (в большинстве стран это одна авиакомпания, обладающая определенными регулятивными правами, – например, она может оценивать «правильность» цен других авиаперевозчиков, имеет преимущественное право полета и т.д.). В Грузии национальная авиакомпания Airzena, формально обладающая флагманским статусом, действует теперь на тех же условиях, что и конкуренты, не имея никаких привилегий[176]. Вряд ли увеличение числа иностранных авиакомпаний после реформирования антимонопольной службы может служить свидетельством монополизации рынка.
Другой пример – фармацевтическая отрасль: во времена прежнего антимонопольного законодательства рыночные доли трех крупнейших компаний составляли 29,4, 22,4 и 13,2 процента. К 2009 году эти значения сократились, и доля крупнейшей компании не превышала 23 процентов[177]. Несмотря на это, часто приходится сталкиваться с мнением, что именно отсутствие противодействия монополиям в современной Грузии приводит к картельному сговору и росту цен на лекарства.
Наличие антимонопольной службы не способствует росту конкуренции, и рыночные доли компаний не всегда прямо пропорциональны росту цен на их продукцию. А в случае с лекарствами цена в большей степени связана с жестким регулированием фармацевтической сферы в целом, которое за пять лет пусть с трудностями и помехами, но было упрощено.
В 1997 году Министерство здравоохранения под давлением нескольких крупных фармацевтических компаний подготовило закон о фармацевтической продукции, фактически обеспечивший этим компаниям превосходство на рынке. В документе были зафиксированы такие высокие барьеры входа в сферу импорта фармацевтических товаров, что никто, кроме этих компаний, просто не смог бы начать заниматься бизнесом. Более того, полномочия министерства позволили установить схожие барьеры не только в импорте, но и в розничной и оптовой торговле. В результате в Грузии постоянно уменьшалось число маленьких аптек, не входящих в сговор с импортерами, и расширялись сети трех крупнейших аптечных предприятий.
Первые шаги на пути либерализации фармацевтического рынка были сделаны в 2005 году – значительно сократилось количество лицензий, которые необходимо получить для открытия бизнеса[178]. Результат не заставил себя ждать: появились еще две аптечные сети и помимо сетевых в Грузии функционирует около семидесяти мелких аптек. Но этим в 2005 году дело и ограничилось: либерализовать импорт лекарств не удалось. Владелец одной фармацевтической компании участвовал в политической жизни страны будучи депутатом парламента, и все идеи об упрощении ввоза в страну лекарств на протяжении нескольких лет успешно блокировались. Каждое конкретное лекарство, импортируемое из любой страны, надо было регистрировать специально для Грузии, что занимало в самом лучшем случае два месяца и требовало от импортера значительных временных и денежных затрат. Изменить ситуацию удалось лишь совсем недавно. В октябре 2009 года вступили в силу поправки к действующему закону «О медикаментах и фармацевтической деятельности», позволяющие устранить дополнительные процедуры для фармацевтической продукции, одобренной для потребления в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также снять ограничения на продажу некоторых медикаментов в супермаркетах и розничных магазинах[179].
До того как отменили дополнительные проверки для лекарств, поступающих из развитых стран, в Грузии были зарегистрированы 5400 импортных фармацевтических продуктов. А спустя лишь полгода после того, как закон вступил в силу, количество новых регистрируемых товаров выросло больше чем на четверть – до 7500. Что позволяет утверждать: лучший способ нормализовать ситуацию – расширить свободу бизнеса, но никак не ограничивать ее цербером – антимонопольной службой. Конкуренция создается путем открытия рынка, а не государственным органом, который якобы ее поддерживает.
К сожалению, рост цен на медикаменты и сейчас остается одной из самых животрепещущих проблем. Эта тема – одна из ключевых у сторонников концепции «элитарной коррупции», которые полагают, что без соглашения крупных аптечных сетей с государством такое положение дел невозможно.
Вопрос целесообразности антимонопольной службы непростой и не столь однозначный даже для самых яростных ценителей свободы. Отмена антимонопольного регулирования очень многими из них расценивается как отход от принципа laissez-faire[180], несмотря на то что антимонопольное законодательство по определению призвано ограничивать свободу предпринимательской деятельности. Некоторые из самых активных и последовательных защитников свободы не сразу поняли суть свободных отношений. Нобелевский лауреат Милтон Фридман вспоминал:
В самом начале своих исследований как сторонник свободной конкуренции я полностью поддерживал антимонопольное законодательство… С течением времени я пришел к выводу, что антимонопольное законодательство приносит гораздо больше вреда, чем пользы, что было бы лучше, если бы его не было, если бы мы от него избавились[181].
Да и Бендукидзе признавался, что еще в 1990-х годах в Москве в споре с экономистом Виталием Найшулем[182] отстаивал необходимость антимонопольного органа как средства, препятствующего нечестной конкуренции, а следовательно, помогающего развитию бизнеса.
Да, Грузии повезло, что к руководству страны пришли люди, пытающиеся воплощать именно либертарианские ценности. Но большой вопрос, насколько эти убеждения удастся отстоять в дальнейшем. Одно дело, когда маленькая страна только начинает избавляться от статуса несостоявшегося государства, и совсем другое, когда она вступает во взаимоотношения, например, с европейскими странами, рассчитывая взаимодействовать с ними на равных. Бендукидзе рассказывал об антимонопольной реформе очень спокойно, как о вполне рядовом событии, а мне она представлялась чуть ли не символом всех экономических преобразований. Моя эйфория была развеяна очень коротким ответом: «Но ведь наше антимонопольное законодательство долго не продержится».
Грузия подписала с Евросоюзом соглашение о партнерстве и сотрудничестве еще в 1996 году, но соглашения о свободной торговле пока еще нет (впервые возможность такого документа упоминается в принятом 14 ноября 2006 года Плане действий в рамках политики европейского добрососедства). И создание соответствующей европейским требованиям антимонопольной службы – одно из ключевых условий его подписания. Собственно, из-за этого в 2010 году в парламент и был внесен законопроект о формировании специального антимонопольного органа, который будет фактически выполнять функцию суда и принимать решения о злоупотреблениях. Более того, к европейскому давлению добавляется еще и тот факт, что созданное реформой агентство практически не функционирует в том виде, в котором оно задумывалось. По словам Эмзара Джгереная, реформа не была доведена до конца. Эта служба должна была раз в год предоставлять на обсуждение правительства доклад о регулирующих органах, но ни разу этого не сделала.
