Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
Растет и число приехавших из России: в 2010 году Грузию посетили более 171 тысячи россиян, что на 33,8 процента превышает показатель предыдущего года (для сравнения: до войны, в 2007 году, в Грузии побывало 91,4 тысячи россиян). Бурный рост иностранного туризма начался в 2005 году после отмены виз для граждан нескольких десятков стран[139]. А доля россиян в общем числе путешественников с тех пор устойчиво снижается – с 16,7 процента в 2004 году до 8,4 процента в 2010 году.
Здравоохранение
Весной 2006 года Бендукидзе навестил свою маму в 9-й городской больнице Тбилиси. Остается только гадать, что он там увидел, но после этого все его мысли были заняты реформированием системы здравоохранения.
После распада Советского Союза многое постепенно приходило в негодность. Эта участь постигла и больницы. Порой отсутствовало самое элементарное. «Был такой случай. Матери моего друга стало плохо, мы отвезли ее в больницу, где ее тут же положили в реанимацию. Нужна была операция. Так врачи подошли к нам, говорят: “Идите скорее, купите лампочки, а то у нас в операционной света нет, не можем делать операцию!”» – вспоминает Георгий Ахалая, принимавший участие в том числе и в разработке этой реформы.
В плачевном состоянии находилась не только инфраструктура больниц. Официально здравоохранение в Грузии считалось бесплатным, на деле же ни для кого не было секретом, что без «подарка» доктора не работают. И врачи, и пациенты, и общество, и государство – все осознавали острую необходимость радикальных изменений.
Чтобы взяться за совершенно новое для себя дело, Бендукидзе летом 2006 года попросил заместителя министра труда, здравоохранения и социальной защиты[140] Нину Морошкину познакомить сотрудников с существующим положением дел в Грузии, а также с опытом других стран. Около двух месяцев рабочая группа из двенадцати человек во главе с министром по координации реформ вникала в тему, разрабатывала программу реформы, реализация которой началась в сентябре 2006 года.
На первом этапе требовалось выяснить реальное положение дел. Большая проблема существовала с инвентаризацией имущества больниц, со статистикой, которая с советских времен практически не обновлялась. Несколько человек ездили по регионам, собирали всю необходимую информацию: считали количество функционирующих коек, измеряли площадь больниц и т.д. Стратегическая работа велась в кабинете Бендукидзе, где собиралась неформальная комиссия из профессиональных врачей и экспертов, сотрудников Министерств по координации реформ, здравоохранения и экономического развития.
В том же кабинете была подготовлена концепция программы «100 новых больниц Грузии», в основе которой лежит стремление преобразовать старую государственную систему обветшалых больниц в сеть новых частных клиник. Соотнеся потребности населения (из расчета одна койка на одну тысячу человек), правило расположения больниц в 30-минутной доступности и реальное положение дел, заместитель Бендукидзе Вато Лежава подсчитал, что необходимо построить 23 новые больницы в Тбилиси и 77 – в регионах, чтобы общее количество коек, вместе с уже имевшимися на тот момент частными клиниками, составляло 7800. Это существенно меньше тех формально существовавших на тот момент более чем 17 тысяч коек, оставшихся с советских времен. Этот коечный фонд был не только в катастрофическом состоянии, но и просто оказался избыточным для нужд небольшой страны. Концепция была представлена премьер-министру, который ее одобрил. Даже парламент не выступил против. И в январе 2007 года вышло соответствующее постановление правительства[141].
Это была не единственная идея. Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты предлагало с учетом количества и плотности населения построить и впоследствии приватизировать семь крупных больниц по всей стране. Но Бендукидзе опасался, что у правительства не хватит духа потом их продать, и предлагал с самого начала идти на приватизацию уже имевшихся больниц с параллельной оптимизацией их количества.
По его словам, добиться своего ему и его команде удалось, потому что он правильно говорил с политиками.
Новая схемаВ результате напряженной полугодовой работы сложилась довольно необычная концепция. Инвестору предлагалось здание государственной больницы в коммерчески перспективном месте (например, в элитном районе Тбилиси). Деньги от этой трансакции в бюджет не поступали, но инвестор брал на себя обязательство построить в течение максимум 36 месяцев новые больницы в регионах, указанных в контракте. Сумму таких обязательств инвестора определяло Министерство экономики, исходя из номинальной стоимости продаваемого здания и территорий. Затем для проведения закрытого конкурса формировались лоты, в которых указывались места постройки новых больниц и их назначение. Побеждал тот, кто предлагал проект с бо́льшим количеством коек, естественно, с учетом всех нормативов. Фактически инвесторам давали односторонний капитальный грант для создания бизнеса, если они брали на себя соответствующие обязательства.
На разработку принципиально новой схемы приватизации реформаторам пришлось пойти прежде всего из-за того, что частные инвесторы были не очень заинтересованы в том, чтобы входить в отрасль, где издержки велики, а платежеспособный спрос мал. До реформы в Грузии существовали лишь немногочисленные мелкие частные клиники, не предлагавшие широкого спектра медицинских услуг и не делавшие серьезных операций. В основном это были косметические салоны и кабинеты стоматологии.
Новая концепция не преследовала целей пополнения бюджета; она была направлена на стимулирование частного интереса, который способен оживить всю систему без вливания государственных средств. Помимо разработки стратегии реформирования авторы продумали и трехступенчатую тактику ее реализации.
Во-первых, инвестору вменялось в обязанность в течение семи лет сохранять за построенным им зданием больницы соответствующую специализацию. Если по истечении этого срока он захочет перепрофилировать свой бизнес, то как минимум за год он должен будет предупредить об этом государство. Хотя этот пункт скорее формальный, так как вряд ли бизнесмен предпочтет резкую смену деятельности после семи лет работы и больших вложений.
Изначально при разработке концепции предполагалось, что, пока инвестор не построит новую больницу, он не сможет прекратить деятельность в той больнице, которая ему была передана. Можно было сократить численность персонала, провести оптимизацию, но закрыть ее совсем владельцу не позволялось.
Впоследствии схема была упрощена. Инвестору предоставлялся выбор при условии внесения банковской гарантии. Минимальная гарантия составляла 15 тысяч долларов за одну предполагаемую койку. Это было необходимо, чтобы государство имело возможность взимать штраф за несоблюдение оговоренных в контракте сроков строительства. Но если инвестор вносил гарантию в размере 45 тысяч долларов за койку, то у него появлялось право распоряжаться полученным имуществом по своему усмотрению. Например, продать здание больницы без обязательства заниматься именно больничным бизнесом, устроить вместо больницы гостиницу или что-то другое. Но при этом инвестор обязан был сохранить весь спектр предоставляемого медицинского обслуживания на другом объекте, находящемся в этом же населенном пункте. Тем самым государство страховало себя от затрат на строительство новой больницы в случае несоблюдения инвестором своих обязательств: 45 тысяч долларов – это средняя стоимость одной новой больничной койки. По мере выполнения требований контракта банковская гарантия пропорционально сокращалась.
Во-вторых, если инвестор в процессе реализации своих планов, обусловленных контрактом, обанкротился, то он получал возможность продать приобретенное имущество. А покупатель, в свою очередь, принимал на себя все обязательства предыдущего контракта с государством.
В-третьих, решалась ситуация с арендуемыми небольшими кабинетами в государственных больницах. В соответствии с этой программой врачи, арендующие помещения, получили возможность выкупить их под свои профессиональные нужды по номинальной цене, фактически ниже рыночной. Здание, предназначенное для таких небольших частных практик, сторонним инвесторам не предлагалось.
Реформа также ставила перед собой и социальную задачу. Если раньше в Грузии существовало много монопрофильных больниц (например, отдельно офтальмологических, онкологических, психоневрологических, туберкулезных диспансеров), то в ходе преобразований стало ясно: обществу нужны больницы общего профиля. В каждом регионе должны быть представлены все виды лечения – это имеет немаловажное значение с учетом географических особенностей (Грузия – горная страна), а также состояния дорог, восстановление и ремонт которых начались совсем недавно. Больницы общего профиля должны были также включать в себя психиатрические отделения.
