Олег Рыбаков - Стратегии правового развития России
Механизмы разработки и принятия программ развития закреплены нормами Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[193], Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[194], Постановление Правительства РФ от 22.07.2009 г. «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»[195].
На основании названных актов принята Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[196]; Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года[197], социально-экономического развития Сибири до 2020 года[198], социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года[199].
Тут же может возникнуть вопрос о возможности создания концепций развития одного субъекта без наличия федеральной концепции в определенной сфере. Например, в развитии гражданского общества. Как известно, на федеральном уровне такого акта нет, а некоторых субъектах федерации разработаны и приняты (Ленинградская и Самарская область)[200], встречается регулирование даже на уровне муниципальных образований[201].
В названиях официальных документов, издаваемых сегодня в России и ее субъектах используются термины «стратегия», «доктрина» и «концепция». Например, Указом Президента РФ утверждены Военная доктрина, Доктрины продовольственной безопасности, доктрине развития российской науки и др.
Правительством РФ приняты – национальная доктрина образования климатическая доктрина, экологическая доктрина и т. д.
Указом Президента РФ утверждены Концепции демографической политики Российской Федерации, государственной национальной политики.
Распоряжением Правительства – Концепции Федеральной целевой программы социально-экономическое развитие Республики Ингушетия; развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации; создания системы персонального учета населения страны; регулирования миграционных процессов. Министерство спорта и туризма РФ утвердило Концепцию развития кадрового потенциала молодежной политики в Российской Федерации.
В субъектах федерации распространилась практика принятия аналогичных актов – в г. Москве приняты Концепция совершенствования законодательства; Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений и демографического развития города; в Ленинградской области – Концепция содействия развитию институтов гражданского общества и защиты прав человека. В Республике Башкортостан разработали и приняли Концепцию развития монопрофильных муниципальных образований; в Карелии – Концепция региональной целевой программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации»; в Адыгее – Концепция долгосрочной целевой программы «Сохранение и развитие государственных языков Республики Адыгея и других языков в Республике Адыгея» и Концепция долгосрочной целевой программы Республики Адыгея «Этнокультурное развитие и профилактика экстремизма».
В Москве принята экологическая доктрина города; в Республике Бурятия доктрина оздоровления общества и т. д.
В современной юридической литературе уже существует дискуссия по поводу признания нормативно-правовыми актами официальных доктрин, издаваемых (принимаемых) государственными органами. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики…»[202], Военная доктрина Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не может являться нормативно-правовым актом.
Термины «стратегия», «доктрина» и «концепция» нередко употребляются в тождественном значении не только практики, но и теоретики, однако следует их различать и не использовать как взаимозаменяемые. Например, в теории конституционного права, характеризуя теорию естественных прав человека в современном мире, авторы используют оба термина. С точки зрения автора в основе естественно-правовой концепции заложен единственный смысл – принадлежность и неотъемлемость прав человека в силу природы. Естественно-правовая доктрина, будучи понятием более широким, включает в себя не только ведущий смысл, но и дальнейшее его развитие, целостную систему взглядов, правовых механизмов реализации и защиты, судебной практики.
В доктрине конституционного права сегодня выделяют концепции и доктрины. В.А. Четвернин выделяет доктрину основ конституционного строя России[203], Т.М. Пряхина – конституционную доктрину[204], Н.А. Филиппова – доктрину суверенитета[205], доктрину разделения властей – Э. Курис[206], а А.Е. Шуняева – доктрину конституционной экономики[207].
Отмечая справедливость и обоснованность позиции Т.М. Пряхиной и другими учеными о том, что правовая позиция Конституционного Суда РФ – источник конституционной доктрины[208], вряд ли можно согласиться с высказываемым мнением о том, что существует правовая доктрина Конституционного суда Российской Федерации[209], конституционная доктрина субъекта федерации[210], по крайней мере, в автономном, самостоятельном виде.
Современные ученые пишут о концепции народного суверенитета (Ю.И. Скуратов[211]), о современной концепция прав человека (Н.С. Бондарь[212]), концепции социальной государственности[213], концепции конституционных социально-экономических прав (В.В. Гошуляк[214]). Развивая концептуальный подход в сфере прав человека, современные авторы предлагают концепции внутри концепции прав человека – например, концепцию развития конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере[215]; в концепции федерализма – концепцию разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти[216].
Ставится вопрос и о концепции развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений судов[217].
Отмечая различия терминологического наполнения терминов «стратегия», «программа», «прогноз», «концепция», «доктрина» которые сопровождают исследуемый нами аспект, согласимся с мнением С.В. Бошно, «в подобных условиях принимать доктрины и концепции – значит засорять пространство неясными произведениями»[218].
Б. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации правой системы и правового пространства современной России. Помимо формы правового оформления, возникает вопрос о направлениях, которые должны быть в них облечены в законом установленных процедурах. Существующий перечень, с точки зрения автора, требует расширения во исполнение конституционных основ российской государственности.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. стратегическими целевыми ориентирами названы высокие стандарты благосостояния человека, социальное благополучие и согласие, взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. В качестве особого направления выделено развитие человеческого потенциала, в том числе посредством развития социальных институтов и социальной политики, молодежной политики, экологии человека.
В современной правовой действительности России предпринята попытка закрепить общие, национальные интересы[219]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24, под национальными (общенародными) интересами России понимается «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.
Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе, во взаимодействии с действующими на основе Конституции и законодательства общественными организациями»[220].
