Олег Городов - Основы информационного права России
§ 1. Понятие и виды информационных ресурсов
Понятие информационных ресурсов. Институт информационных ресурсов занимает особое место в системе информационного законодательства. Этим институтом опосредуется ведущая форма организационного выражения документированной информации, которая используется при ее сборе, обработке, хранении и потреблении.
В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» информационные ресурсы определены как отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).
В основу данного понятия положена категория документа, рассматриваемого законодателем в качестве информации, закрепленной на каком-либо материальном носителе. Указанное обстоятельство предопределяет правовой режим информационных ресурсов, который построен по модели документированной информации и базируется на использовании института вещных прав. Вместе с тем понятие информационных ресурсов уже понятия документированной информации, поскольку последняя для отнесения в разряд информационных ресурсов должна находиться в составе организационно упорядоченной совокупности документов или их массивов и информационных технологий.
Согласно ст. 4 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» информационные ресурсы являются объектами отношений физических, юридических лиц и государства, а сами отношения носят характер вещно-правовых отношений. Концептуальная установка законодателя получила развитие посредством придания информационным ресурсам статуса элемента состава имущества и причисления их к числу объектов права собственности. В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» информационные ресурсы могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества находятся в собственности граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений.
Данная норма весьма произвольно очерчивает круг субъектов права собственности на информационные ресурсы, называя в их числе органы государственной власти и органы местного самоуправления. На самом деле, и это подкрепляется правилом о регулировании отношений по поводу права собственности на информационные ресурсы гражданским законодательством, информационные ресурсы могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 2 ст. 212 ГК РФ).
Физические и юридические лица являются собственниками тех документов и их массивов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования. При этом государство имеет право на выкуп документированной информации у физических и юридических лиц в случае отнесения этой информации к государственной тайне. Документы, принадлежащие физическим и юридическим лицам, могут по желанию их собственника включаться в состав государственных информационных ресурсов по правилам, установленным для включения документов в соответствующие информационные системы.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных, установленных законом способов. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственные информационные ресурсы Российской Федерации формируются в соответствии со сферами ведения как:
– федеральные информационные ресурсы;
– информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (информационные ресурсы совместного ведения);
– информационные ресурсы субъектов Российской Федерации.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в том числе имеет право:
– назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами или оперативное управление ими;
– устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
– определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении.
Виды информационных ресурсов. Действующее законодательство, регулирующее отношения в информационной сфере, не содержит ясных правил, позволяющих дифференцировать информационные ресурсы на их отдельные разновидности.
Попытку классифицировать информационные ресурсы по формам собственности, предпринятую в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», нельзя признать удачной, поскольку противоречивые правила п. 1, п. 3, абз. 2 п. 5 ст. 6, п. 1 ст. 7 названного Закона не позволяют назвать реальных субъектов, обладающих правом собственности на государственную часть информационных ресурсов. Кроме того, законодатель обошел молчанием фигуру муниципального собственника, который может, вне всякого сомнения, выступать легальным обладателем соответствующих документов и их массивов.
Попытка классификации информационных ресурсов по формам собственности не является единственной. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» все государственные информационные ресурсы делятся на две категории:
– открытые и общедоступные информационные ресурсы;
– информационные ресурсы ограниченного доступа. Последние в свою очередь дифференцируются на:
– документированную информацию, отнесенную к государственной тайне;
– документированную информацию конфиденциального характера.
В данном случае классификационным основанием деления информационных ресурсов выступает характер доступа к ним.
Отступив от принципа единства классификационного основания, законодатель вычленяет еще две разновидности информационных ресурсов, а именно:
– информационные ресурсы, отнесенные к общероссийскому национальному достоянию (ст. 9 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»);
– перечни персональных данных, включенные в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов РФ, информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемые и собираемые негосударственными организациями (п. 1 ст. 11 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»).
В литературе по информационному праву приводятся и иные разновидности информационных ресурсов. И. Л. Бачило, например, выделяет следующие их группы. Первая группа информационных ресурсов представлена различными массивами информации, которые создаются на основе деятельности различных органов государственной власти, на основе деятельности ведомств, ориентированных на определенные функции государственного управления. В эту группу предлагается включить информационные ресурсы в области статистики, финансов, банковские информационные ресурсы, ресурсы налоговых служб.
Вторую группу образуют ресурсы, ориентированные на решение общегосударственных задач. К этой группе предлагается отнести, например, ресурсы правовой информации.
Третья группа включает информационные ресурсы массовой информации. К ним причисляются ресурсы библиотек и архивных фондов[121].
Представляется, что существующие ныне классификации информационных ресурсов нуждаются в корректировке и, прежде всего, в части избрания критериев, способных служить в качестве классификационных оснований. Таких классификационных оснований для дифференциации родового понятия «информационные ресурсы» может быть несколько. Наиболее предпочтительными из них являются полагающие нахождение в основании деления.
– форму собственности;
– правовой режим информации.
Первое из них базируется на факторе присвоенности (принадлежности) информационных ресурсов, допускаемом существующими формами экономических отношений собственности и принятой вещно-правовой моделью документированной информации.
Согласно первому классификационному основанию все информационные ресурсы подразделяются на:
– федеральные информационные ресурсы, в состав которых входят отдельные документы и массивы документов, в том числе в информационных системах, находящихся в государственной собственности Российской Федерации;
