Олег Рыбаков - Стратегии правового развития России
Иная модель взаимодействия государства и политических партий имеет место в странах романо-германской системы права. Достаточно вспомнить в связи с этим весьма детальное государственно-правовое урегулирование партийно-политических отношений в ФРГ, где особое место занимает Федеральный закон от 24 июля 1967 г. «О политических партиях»[83].
Что же касается России, то активная роль государства в соответствующей сфере социальных отношений определяется не только ее принадлежностью к романо-германской правовой семье. В условиях, когда демократизация и переход от однопартийной системы к многопартийности изначально осуществлялись (и осуществляются) сверху, с активным использованием властного потенциала высших государственных органов, присутствие этатистских, публично-властных начал в этой сфере неизбежно. При этом в демократическом правовом государстве – Россия является таким государством (ст. 1 Конституции РФ) – имеются в виду, прежде всего, государственно-правовые, юридические начала государственно-властного воздействия, правового урегулирования партийно-политических отношений.
Конституционные оценки этих процессов предполагают, прежде всего, их анализ с точки зрения используемых в государстве средств и способов институционализации политических партий, обеспечения условий их интеграции в политическую систему.
Институционализация же политических партий – это и есть процесс правового оформления, юридического утверждения места и роли политических партий в государственном механизме, государственно-правовая регламентация порядка образования и деятельности политических партий как особого политико-правового института государственности. Иными словами, речь идет о превращении политических партий из обычных ассоциаций граждан в полноценный, реально работающий и востребованный как обществом, так и государством правовой институт политической системы, функционирующий на основе принципов политического и идеологического плюрализма.
В этом плане институционализация политических партий есть юридизация партийно-политических отношений, основанная на подчинении партийной системы верховенству права[84]. Возведение партийной системы на правовой уровень, подчинение ее принципу верховенства права имеют принципиальное, одинаково важное значение как для партийного строительства, так и для утверждения подлинно демократических ценностей во всей системе организации публичной власти в обществе и государстве. Поэтому подчинение партийной системы верховенству права и закону предполагает, например, исключение представлений об уставе или программе правящей партии как о неких «метаконституционных» актах, о партийных нормах, конкурирующих с конституционными, а то и стоящих над ними.
Что же касается самих по себе процессов юридизации партийно-политических отношений, то здесь чрезвычайно важным является поиск баланса: между политикой и правом, автономией политических партий как общественных объединений и формированием прочных правовых основ их деятельности; между различными по юридической силе уровнями правового регулирования партийно-политических отношений, включая саму Конституцию РФ, с одной стороны, в ее соотношении со специальными и тематическими законами, с другой.
Механизм институционных средств юридизации партийно-политических отношений и утверждения политической многопартийности в России носит весьма разветвленный, системный характер. Это, прежде всего, сама Конституция РФ, что обеспечивается, в частности, путем двухуровневого конституционного регулирования политико-партийных отношений и закрепления в Основном Законе государства: с одной стороны, публично-правовых начал партийной системы как института конституционного строя, а самих партий – элемента гражданского общества (ст. 13); с другой стороны, субъектно-личностных начал, что выражается в конституционном признании права граждан РФ на объединение в партию, на создание и участие в деятельности общественных объединений, включая политические партии (ст. 30). Этим, кстати, предопределяются и широкие возможности конституционного контроля в России за законодательными решениями в сфере политико-партийных отношений, которые подлежат оценке в системах как публичных, так и индивидуально-личностных ценностных (конституционных) критериев.
Юридизация партийно-политических отношений в соответствии с требованиями верховенства права осуществляется посредством текущего законодательного регулирования соответствующих отношений, что имеет целью определение гражданско-правового, административно-правового, избирательного (электорального) и иных отраслевых начал правового статуса партийных организаций. В условиях действующего правового регулирования законодательная институционализация политических партий обеспечивается различными по уровню и характеру законодательными актами. Важнейшим из них в механизме институционализации многопартийности в России является Федеральный закон «О политических партиях»[85], хотя нельзя недооценивать и другие, в том числе подзаконные акты, касающиеся, например, процедуры регистрации политических партий, порядка ведения их финансовой отчетности и т. п. Именно специальное законодательство, в силу его динамичности, является основным средством развития партийной системы в России. Подтверждением этого явились недавние (апрель – май 2012 г.) весьма существенные изменения в партийном строительстве.
Вместе с тем в данном случае важны не столько социально-политические, сколько конституционно-правовые характеристики процессов партийного строительства, в том числе в аспекте роли КС РФ в их развитии и углублении, а стало быть, и в утверждении новой демократической российской государственности. Одновременно это является гарантией того, что политически острые проблемы развития партийных систем будут оцениваться в соответствии с требованиями верховенства права.
Поэтому важным средством институционализации политических партий и юридизации соответствующей сферы отношений является судебно-конституционная институционализация, которая обеспечивается в процессе конституционно-контрольной деятельности КС РФ. Именно под этим углом зрения представляется важным анализ роли Конституционного Суда РФ в утверждении ценностей политического плюрализма и многопартийности на основе требований верховенства права.
Значение КС РФ в развитии политико-партийной системы тем выше, чем уже объем непосредственно конституционного регулирования политико-партийных отношений. Лаконичность конституционных норм в этой части приводит к расширению свободы усмотрения законодателя, что, в свою очередь, предполагает возможность и необходимость усиления конституционного нормоконтроля за его действиями. В этом плане правовые позиции Суда РФ оказывают значительное влияние на развитие партийной системы России, указывают законодателю на пределы конституционно допустимой дискреции.
Проводя проверку тех или иных законодательных решений в области партийного строительства на соответствие конституционным принципам и нормам, КС РФ:
1) формирует и развивает конституционно-доктринальное понимание политических партий как института российской государственности;
2) реализует цели по правовой охране конституционного института политических партий;
3) осуществляет защиту конституционного права граждан на объединение в политические партии и защиту конституционных прав самих политических партий как объединений граждан;
4) оказывает идеологическое воздействие на индивидуальное и общественное политико-правовое сознание, способствуя формированию высокого уровня партийной культуры;
5) оценивает на соответствие текущего (специального) законодательства о партийном строительстве требованиям Конституции.
В этом плане потенциал КС РФ в области воздействия на политико-партийные отношения шире самой по себе функции нормоконтроля.
Вместе с тем в порядке конституционного судопроизводства предполагается возможность решения и других, напрямую не урегулированных Конституцией или иными законами, более конкретных вопросов, имеющих конституционное значение. Это, например, вопрос, связанный с проверкой конституционности самих политических партий. В настоящее время эти полномочия осуществляет Верховный Суд РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Между тем, как указал КС РФ в Постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, – в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 118, ст. 125–127). В соответствии с этой позицией в названном Постановлении КС РФ пришел к выводу о противоречии Конституции РФ отнесения законодателем к подведомственности судов общей юрисдикции споров, возникающих в процессе подготовки и проведения референдума и имеющих по своей правовой природе конституционный характер. Эта правовая позиция, думается, в полной мере применима к политико-партийным отношениям, что, кстати, подтверждается и зарубежным опытом. Так, к компетенции органов конституционного правосудия вопросы приостановления и запрещения деятельности политических партий отнесены непосредственно, в частности, конституциями Армении (п. 9 ст. 100), Турции (ст. 69), Основным Законом ФРГ (ст. 21) и др.
